Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 4053/2022, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 4344/2023 – ECLI:ES:TS:2023:4344
Palabras clave: Aguas. Vertidos. Saneamiento y Depuración. Dominio Público Hidráulico. Obras de urbanización. Municipios.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Júcar (Administración General del Estado) contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 31 de marzo de 2022. Dicha sentencia estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pego contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 19 de septiembre de 2018 ¾confirmada en reposición por otra de 14 de marzo de 2019¾, por la que se imponía al Ayuntamiento de Pego una sanción de 3000€ por una infracción prevista y castigada en el artículo 116.3.f) del Real Decreto legislativo 1/2001, que aprueba el Texto Refundido de la ley de Aguas, así como la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico valorados en 12,53€.
La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo considera que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta precisa la recepción de las obras de urbanización, entre las que se incluyen las referidas a las instalaciones de saneamiento y depuración, para que el Ayuntamiento sea considerado responsable de los vertidos de aguas residuales procedentes de una urbanización sita en el término municipal o, por el contrario, si la no recepción de tales obras de urbanización puede ser causa de exoneración de dicha responsabilidad. A estos efectos, identifica como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación: el artículo 116.3 f) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas en relación con el artículo 25.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el artículo 48 del Anexo XI del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, que aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y ello en relación con los artículos 27 y 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
La Administración General del Estado sostiene que la competencia y consiguiente responsabilidad sobre vertidos no autorizados se halla en la esfera del ente local sancionado, sin que la no recepción de las obras de urbanización pueda se causa de exoneración de dicha responsabilidad e invoca, a su favor, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla, Sección 3ª), de 19 de marzo de 2009 (rec. 648/2005); del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada, Sección 1ª), de 5 de noviembre de 2020 (rec. 746/2017); y del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 29 de noviembre de 2002 (rec. 121/2002).
Por el contrario, el Ayuntamiento de Pego, considera que, al no haberse producido la recepción por el Ayuntamiento de las obras de urbanización, entre las que se incluyen las referidas a las instalaciones de saneamiento y depuración, la obligación de mantener y conservar éstas seguía correspondiendo al promotor de la urbanización concernida, por lo que la responsabilidad sobre el vertido causante de la infracción correspondería, en su caso, a este último.
El Tribunal Supremo, en línea con lo sostenido por la Administración General del Estado, considera que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Júcar; declara sin valor ni efecto alguno la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 31 de marzo de 2022; y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pego contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de 19 de septiembre de 2018 ¾confirmada en reposición por otra de 14 de marzo de 2019¾, que se confirman por estar ajustadas al ordenamiento jurídico.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En efecto, desde al menos la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 2 de mayo de 1957 (también en los Textos Refundidos que la siguieron) y los reglamentos que la desarrollaron, nuestro Legislador fue consciente de la deficiente situación del urbanismo de la época en nuestro País, con la calamitosa situación de construcciones habitacionales sin las más elementales obras de urbanización o, por mejor decir, de los servicios que dichas obras de urbanización comportan. A ello se quiso poner remedio con la nueva Legislación de la época, entre otras medidas, mediante la exigencia legal de que no se podría acometer edificación alguna en tanto no estuviera plenamente acabada la obra de urbanización. Solo después de completada la urbanización las distintas fincas podrían considerarse como solar y solo en estos podría edificarse. No parece necesario extenderse en dicha premisa, que constituye la base de nuestro Derecho Urbanístico desde aquella primera Ley y los Textos Refundidos que la siguieron (…)
Esa exigencia está vinculada a la denominada recepción de la urbanización -supuesto normal de ejecución por los propietarios de los terrenos y mantenimiento por las Corporaciones Locales-, conforme a la cual, es el Ayuntamiento el que constata que la urbanización ejecutada está concluida y conforme a las previsiones del planeamiento -al Proyecto de Urbanización-, momento a partir del cual podrán autorizarse las edificaciones y, lo que es más trascendente para el debate que nos ocupa, cuando podrán utilizarse los servicios que dicha urbanización comporta, entre ellos los de saneamiento y alcantarillado (…)
No obstante lo anterior, que se corresponde con la normativa aplicable, bien es verdad, y la jurisprudencia deja constancia de ello, que ese esquema legal no siempre se observa con la pulcritud que sería deseable y ese condicionante de la edificación y su utilización no siempre se respeta por quienes promueven la urbanización ni siempre se exige, en toda su pureza, por las Administraciones, y buena prueba de ellos son las denominadas recepciones tácitas de la urbanización o incluso la existencia de edificaciones ilegales que sin dichas obras de urbanización son utilizadas por sus propietarios (…)
En suma, es posible que sin la ejecución completa de la urbanización existan edificaciones que comporten su ilícita utilización, generando vertidos urbanos a cauces públicos. Esa situación patológica desde el punto de vista de las previsiones legales es indudable que generan no poca conflictividad desde el punto de vista que ahora nos ocupa, por cuanto, si bien es cierto que la ilegalidad del vertido solo debe serle imputable a quien ilegalmente utiliza una edificación no apta urbanísticamente para esa utilización, no es menos cierto que son los Ayuntamientos, como Administración actuante, los que tiene potestades para impedir dichas ilegalidades y el ordenamiento –la legislación en materia urbanística– le confiere potestades suficientes para hacer cesar dichas ilegalidades, lo cual comporta que la omisión de dichas potestades da lugar a esa situación patológica. Es decir, podría pensarse que existe una actuación tolerante de tales vertidos al consentir los Ayuntamientos la existencia de urbanizaciones ilegales, en el sentido de no haber ejercitado las potestades administrativas que le confiere la normativa urbanística para el cese de dicha actuación.
En efecto, son los Municipios los que, como regla general, tienen asumida la ejecución del planeamiento y en esa potestad abarcan la de que solo cuando se den las circunstancias previstas en el planeamiento pueda autorizarse la ocupación de las edificaciones que resultaren procedentes, entre ellas, las de tener terminadas las obras de urbanización, sin que mientras tanto, no solo pueda, sino que deberá ejercitar las potestades que le confiera la normativa sectorial para evitar dicha utilización. Así se impone, a nivel de Legislación básica, en el artículo 11-5º del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, autorizándose en el artículo 50 las potestades necesarias para el cumplimiento de los deberes de los propietarios en relación con los deberes urbanísticos. Es cierto, como se pone de manifiesto en la interposición del recurso, que el artículo 25-2º-c) de la LRBRL dispone que es competencia de los Municipios ” la evacuación y tratamiento de aguas residuales“, pero a los efectos del debate que aquí se suscita, esa competencia va más allá, en cuanto se incardina en el proceso urbanístico, en concreto, en su ejecución, en el sentido de que esos servicios se incluyen en la preceptiva y completa obra de urbanización de los terrenos, como fase previa parala edificación y utilización de tales edificaciones.
Es decir, en tales supuestos de edificaciones autorizadas o permitidas sin tener completada la urbanización delos terrenos en que se asientan, es evidente que, aun cuando el vertido no lo haya autorizado el Ayuntamiento directamente y no podría considerársele, en principio, como responsable de la infracción, es lo cierto que dicha responsabilidad ha de imputársele, no ya tanto al vertido, en si mismo, sino en cuanto autorizó expresa o tácitamente la ocupación de edificaciones de manera ilegal, es decir, antes de que tuvieran concluida y recepcionada la urbanización. Dicha responsabilidad tiene como fundamento no la culpa in vigilando, en cuanto permitiera que se utilizara un saneamiento que no consta se hubiera concluido y recepcionado por el Ayuntamiento –en definitivas cuentas, que fuera conforme a las exigencias del planeamiento–, sino que se trata de una responsabilidad directa que emana de la pasividad municipal de autorizar la ocupación de unas edificaciones que carecen de las exigencias urbanísticas necesarias para dicha ocupación de las que, por cierto, no es solo el debate que ahora se suscita sobre vertidos, sino que trasciende a otras facetas de edificaciones sin obras completas de urbanización, también realizar vertidos a su red de saneamiento público, sin que conste que dicha conexión estuviera ajustada a las exigencias que el mismo Ayuntamiento impuso desde el mismo planeamiento y las licencias que fueron concedidas, las cuales adquieren su pleno cumplimiento con la recepción de las obras de urbanización; sin que, mientras tanto, pueda considerarse lícita dicha utilización. Y es que no puede olvidarse que, siendo el titular de la concesión del vertido urbano, conforme a la normativa sobre dominio público hidráulico, es el Ayuntamiento el que asume, frente a la Administración hidráulica, que se adecúe a las condiciones impuestas, exigencia que refuerza la necesidad de no autorizar vertidos que alteren dichas condiciones con una prematura ocupación de las edificaciones que el planeamiento autoriza.
Así pues (…) si bien la responsabilidad municipal se inicia con la recepción formal de la urbanización, cuando un Ayuntamiento concede la correspondiente licencia para la construcción de edificaciones destinadas a viviendas y se autoriza tácitamente la ocupación, o no se evita dicha ocupación, antes de que se haya ejecutado plenamente la urbanización y se proceda a su recepción, es responsable dicho Ayuntamiento de los vertidos ilegales aun cauce público procedente de tales urbanizaciones y debe considerarse responsable de la infracción procedente” (FJ 3º).
“(…) en el presente supuesto nos encontramos con una anomalía en el proceso de ejecución del planeamiento (…) Pues bien, si hay algo nítido de tales actuaciones es que el Ayuntamiento autorizó, al menos tácitamente –se cuestiona en los procesos la posible recepción tácita de la obra de urbanización que el Tribunal rechaza–, la ocupación de las viviendas existentes en dicha urbanización. Si ello es así, es ese acto, esa pasividad municipal, la que constituye el origen de los vertidos, que ciertamente los hace la promotora de la urbanización, pero no ya por la inactividad de la Administración, sino por haber tolerado la utilización de unas edificaciones que requerían unas, al parecer, importantes obras de urbanización, entre ellas, las específicas instalaciones para la depuración de las aguas residuales de la misma urbanización. Es decir, el Ayuntamiento nunca debió autorizar la ocupación de las viviendas –lo cual generaban los necesarios vertidos– y cuando tuvo conocimiento de dicha ocupación, su cometido no era el de requerir a la promotora la exigencia de completar la urbanización, sino excluir dicha utilización, ostentando potestades administrativas suficientes para dicho cometido. Pero es que, además de lo expuesto, no puede olvidarse que lo que se sanciona no es la mera existencia del vertido, sino que el mismo excede de las condiciones que se había impuesto por el Organismo de Cuenca para dicho vertido en la correspondiente concesión. Pues bien, la titular de la concesión solo era la Corporación Municipal, no la promotora de la urbanización, que era quien asumió con la Administración hidrológica que dicho vertido se haría conforme a unas limitaciones que no se han observado.
Y ante esas circunstancia y conforme a lo que se dispone en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, en que se funda la Sala de instancia para su decisión, hemos de tener en cuenta que la cuestión se centra, no tanto en el título de imputación, que tanto es predicable de la promotora como del Ayuntamiento e incluso de los mismos usuarios de las edificaciones, que son los que real y directamente realizan los vertidos; sino que la cuestión ha de centrarse en la relación de causalidad entre el hecho constitutivo de infracción y el sujeto al que ha de ser imputado, materia examinada con gran amplitud en el ámbito del Derecho Penal pero que, a los efectos del debate que ahora nos ocupa, basta con sostener que lo procedente es acoger la teoría de la causalidad adecuada y no la de equivalencia de las condiciones.
Es decir, conforme a esta segunda teoría, procede imputar el vertido a la obligación de mantenimiento de la urbanización a la promotora, que deberá ser considerada responsable, que es lo que implícitamente considera la Sala de instancia; conclusión que no impediría subir en la causalidad y llegar, como se dijo, a los usuarios de las viviendas. Por el contrario, ha de concluirse que la causa determinante es la de haber autorizado el Ayuntamiento, expresa o tácitamente, la ocupación de unas viviendas que no tenían concluida la obra de urbanización conforme a las exigencias que imponía el planeamiento, entre ellas, las de unas instalaciones de depuración de aguas residuales autónomas, que debían conectarse a la estación general de depuración del Municipio; y todo ello con una clara vulneración de una de las más primarias exigencias de la ejecución del planeamiento que a él competía. Y muestra evidente de lo que se ha concluido es que la situación actual, de eximir al Ayuntamiento de esa obligación de evitar un vertido de tales características, para la que tiene importantes potestades, conduciría a la indeseable situación de que la promotora, por los escasos 3.070,50€ a que asciende la totalidad de las responsabilidades exigidas, mantendría el statu quo actual, poniendo de manifiesto que la prevención especial, propia de toda norma sancionadora, quedaría desdibujada” (FJ 4º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés en orden a determinar a quién corresponde asumir la responsabilidad por vertidos derivados de una urbanización con obras de urbanización cuya recepción no se ha producido. Aun cuando, conforme a la normativa urbanística, mientras no se ejecuten las obras de urbanización no puede edificarse ni utilizarse, en su caso, las edificaciones y esta exigencia se vincula a la recepción formal de tales obras por parte del ayuntamiento correspondiente, lo cierto es que, en la práctica, se dan muchos casos en que, como en el resuelto en esta Sentencia, existen edificaciones que, sin la ejecución completa de las obras de urbanización y sin haberse producido su recepción por el ayuntamiento, son utilizadas por sus propietarios y generan vertidos urbanos a cauces públicos. Pues bien, en estos casos, el Tribunal Supremo entiende (como ya había hecho previamente en la Sentencia 1697/2022, de 20 de diciembre, que resuelve un asunto prácticamente idéntico) que es el municipio el responsable de la situación y puede ser sancionado por el Organismo de cuenca como causante del vertido. Por tanto, no se considera necesaria la recepción por parte de los ayuntamientos de las obras de urbanización para que puedan ser considerados responsables de las infracciones por vertidos ilegales a cauces públicos procedentes de urbanizaciones con obras de urbanización no recepcionadas. Así, el Tribunal Supremo deja clara la existencia de responsabilidad municipal por vertidos ilegales anteriores a la recepción de las obras de urbanización.
Es destacable también la argumentación utilizada por el Tribunal Supremo que, para llegar a esta conclusión, se centra, no tanto en el título de imputación (predicable de la promotora de la urbanización, del ayuntamiento e, incluso, de los mismos usuarios de las edificaciones, que son los que real y directamente realizan los vertidos), sino en la relación de causalidad entre el hecho constitutivo de infracción y el sujeto al que ha de ser imputado, lo que le lleva a acoger la teoría de la causalidad adecuada y no la de equivalencia de las condiciones. Para el Tribunal, la causa determinante es la de haber autorizado el ayuntamiento, expresa o tácitamente, la ocupación de unas viviendas que no tenían concluida la obra de urbanización conforme a las exigencias que imponía el planeamiento, entre ellas, las de unas instalaciones de depuración de aguas residuales autónomas, que debían conectarse a la depuradora municipal.
Enlace web: Sentencia STS 4344/2023, del Tribunal Supremo, de 18 de octubre de 2023.
