Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1507/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1507
Temas Clave: Carreteras; Estudio de tráfico; Declaración de Impacto Ambiental
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación no 1038/2012 interpuesto por la Generalitat Valenciana y la entidad Autopistas Aumar, S.A. contra la sentencia de la Sección 2a de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de diciembre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 27/2009 ) en la que, estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Autopistas Aumar S.A, contra la resolución de la Consellería de Infraestructuras de la Generalitat Valenciana de 9 de julio de 2008 que aprueba el Proyecto básico 11-C-1948(2) Autovía de La Plana CV-lO, tramo Vilanova d’Alcolea-San Rafael del Ríos, se declara contrario a derecho el acto impugnado ordenando la retroacción de las actuaciones para que se subsanen las deficiencias.
La Generalitat Valenciana pretende que se case la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo, lo que propugna en su recurso la representación de Autopistas Aumar, S.A. es que, una vez casada la sentencia de instancia, se declare la nulidad de la resolución que aprobó el Proyecto Básico, por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente y con omisión del procedimiento legalmente establecido, o, subsidiariamente, que se declare la invalidez de la resolución ordenando a la Administración la retroacción de las actuaciones, además de para proceder a la redacción de un estudio de tráfico técnicamente adecuado -que es lo acordado en la sentencia recurrida-, para que se subsanen también las otras deficiencias que dicha parte recurrente señala y que no fueron apreciadas por la Sala de instancia.
La Generalitat Valenciana alega en primer lugar falta de motivación e incongruencia de la sentencia de instancia, en relación con la ley 25/1988 de carreteras, su reglamento y la legislación valenciana al respecto, la ley 6/1991 alegando que estas normativas no hacen mención a un estudio de tráfico; y mucho menos establecen que sea precisamente el estudio de tráfico el que fije las necesidades de alternativas concretas de las actuaciones proyectadas. El TS considera que se alega de forma defectuosa porque realmente se refiere a la indebida interpretación y aplicación de la normativa sobre carreteras. Es el motivo segundo el que alega la infracción de estas normas. Ninguno de los dos motivos son acogidos. El tercer motivo, alega infracción de la LEC “por haber incurrido la Sala de instancia -según la Administración recurrente- en una valoración arbitraria e ilógica de la prueba al afirmar la sentencia que “…para la elaboración del proyecto básico impugnado no se realizó ningún estudio de tráfico puesto que el documento que figura en el anejo 6 del proyecto básico no puede calificarse técnicamente como tal”. El Tribunal también lo desestima.
El recurso interpuesto por la representación de Autopistas Aumar S.A. denuncia que la sentencia de instancia incurre en incongruencia mixta o por desviación, en incongruencia omisiva o por defecto y en falta de motivación. El alto Tribunal no los acoge. Sin embargo sí que acoge “los argumentos que expone la entidad mercantil recurrente -tanto en la segunda parte del motivo de casación primero como en el motivo séptimo- sobre la falta de motivación e incongruencia omisiva en que incurre la sentencia con relación a otros aspectos de la controversia”, los cuales están relacionados con la Declaración de Impacto Ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
”Es cierto que el artículo 7.1.c/ de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras , y el artículo 25.1 del Reglamento de Carreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, no aluden expresamente a un estudio de tráfico. Ahora bien, el precepto legal primeramente citado se refiere a un estudio informativo que “consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera…”; y luego el citado artículo 25.1 del Reglamento viene a concretar en sus diferentes apartados los aspectos que deben quedar abordados en ese estudio, incluyéndose entre ellos, en lo que ahora interesa: la concepción global del trazado de la carretera; la definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas; el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad; y, en fin, la selección de la opción más recomendable.
Siendo esos, entre otros, los objetivos y contenido que la normativa estatal atribuye el estudio informativo, parece incuestionable que éste debe albergar un estudio sobre el tráfico, cualquiera que sea la denominación que se le asigne. De otro modo el estudio informativo no podría cumplir los cometidos que le son propios como son, según hemos visto, definir la funcionalidad de todas las opciones de trazado estudiadas, analizar la repercusión de cada una de esas opciones en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, o, en fin, la incidencia en materia de siniestralidad.
En el motivo de casación se cita también como vulnerado el artículo 21.1 de la Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Carreteras de la Comunidad Valenciana, siendo así que se trata de un precepto de procedencia autonómica cuya interpretación y aplicación no cabe revisar en casación (artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Pero, ciñéndonos entonces a los preceptos del ordenamiento estatal que invoca la Administración recurrente, es claro que no pueden considerarse infringidos por el hecho de que la sentencia haya considerado exigible la elaboración de un estudio de tráfico que cumpla los cometidos que antes hemos señalado.” (F.J.3).
“la Sala de instancia concluye que en realidad no existe un estudio de trafico apto para cumplir la finalidad que le es propia; y que el estudio elaborado por la Universidad Politécnica de Valencia “Red Castellón” -que según la Administración demandada albergaría ese estudio de tráfico- presenta incongruencias e indefiniciones no resueltas, como reconoce el propio estudio.
Siendo esa, en síntesis, la línea de razonamiento de la sentencia, no cabe afirmar, por más que así lo pretende la Administración recurrente, que sea irracional ni arbitraria la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia en lo que se refiere al estudio de tráfico.” (F.J.4).
“Deben ser acogidos, en cambio, los argumentos que expone la entidad mercantil recurrente -tanto en la segunda parte del motivo de casación primero como en el motivo séptimo- sobre la falta de motivación e incongruencia omisiva en que incurre la sentencia con relación a otros aspectos de la controversia.
En efecto, queda sin abordar en la sentencia la cuestión suscitada en el fundamento jurídico tercero de la demanda, donde específicamente se aducía la invalidez del Proyecto Básico controvertido por no existir ningún documento de planeamiento viario que contemple la actuación la actuación acordada entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
Por otra parte, la sentencia no examina de manera completa las deficiencias que alegaba la demandante con relación a la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). La Sala de instancia sí aborda -y rechaza- el alegato de la parte actora sobre la falta de competencia del órgano que emitió la DÍA; y también el relativo a su falta de publicación, defecto éste que la sentencia admite pero sin reconocerle relevancia invalidante. Sin embargo, la sentencia no aborda otras cuestiones relacionadas con la DIA que se suscitaban en el fundamento jurídico segundo de la demanda, como son, de un lado, que se había incumplido la obligación de poner el contenido de la DIA en conocimiento de la Generalitat de Cataluña, por tratarse de un proyecto que podía causar impacto en su territorio ( artículo 4.3 de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana ); y, de otra parte, que la DIA no recogía la modificación del Proyecto Básico como consecuencia de la addenda “Autovía de La Plana. CV-10. Tramo: Vilanova d#Álcolea-San Rafael del Río” (donde se contemplaba la definición de un nuevo enlace que conecta Benlloch y Vilanova d#Alcolea con la CV-10 a través de la CV-156).
En fin, la sentencia tampoco es congruente en lo que se refiere al alegato de la demandante de que la DIA era incompleta o insuficiente con relación al tramo de los últimos quince kilómetros recogidos en el Proyecto Básico. La Sala de instancia admite la insuficiencia que señalaba la parte actora, pues el último párrafo del fundamento cuarto de la sentencia señala: << (…) En cuanto al condicionamiento de la DIA (condición segunda) a la declaración de impacto de 15 km. procede declarar la retroacción de actuaciones a efectos de que se subsane esta deficiencia y se aclare lo relativo al cumplimiento de esta condición>>. Sin embargo, esta apreciación no encuentra luego reflejo en la parte dispositiva de la sentencia, pues como vimos, en el fallo se ordena la retroacción de las actuaciones para que se subsanen las deficiencias indicadas en el fundamento jurídico quinto -relativo al estudio de tráfico- pero nada se dispone en orden a la subsanación de la insuficiencia de la DIA señalada en el fundamento cuarto de la propia sentencia.” (F.J.6).
“Una vez casada la sentencia de instancia por los defectos de motivación y de congruencia que hemos dejado señalados, procedería que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ). Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas requieren la interpretación y aplicación de normas de procedencia autonómica -en particular, la Ley 61991, de 27 de marzo, de Carreteras de la Comunidad Valenciana, y la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana- por lo que, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), no procede que entremos a enjuiciar tales cuestiones sino que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda abordando de forma motivada todas las cuestiones debatidas en el proceso; en el bien entendido de que ya hemos considerado ajustada a derecho la apreciación contenida en la sentencia que ahora se anula sobre la inexistencia de un estudio de tráfico que pueda calificarse técnicamente como tal, así como el consiguiente pronunciamiento sobre la necesidad de subsanación de ese defecto.” (F.J.7).
Comentario de la autora:
En esta ocasión, encontramos irregularidades en el trámite de Declaración de Impacto Ambiental. Se trata, por desgracia, de una práctica habitual en el sí de algunas Administraciones públicas. Es necesario destacar la importancia de que tanto las evaluaciones de impacto ambiental como las evaluaciones ambientales estratégicas se lleven a cabo y se realicen de forma correcta, garantizando que la vertiente ambiental se tenga en consideración en la toma de decisiones.
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