Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 3201/2014
Temas Clave: Urbanizaciones Marítimo-Terrestres; Servidumbres; Servidumbre de Tránsito; Dominio Público Marítimo-Terrestre; Deslinde
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la representación de Antopinsa,S.L. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de febrero de 2012, en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la referida entidad mercantil contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 5 de febrero de 2010 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 13.791 metros en la Marina interior Santa Margarita-Río Grao, en los términos municipales de Roses y Palau-Saverdera (Girona).
La entidad recurrente formula dos motivos de casación, si bien el motivo segundo se divide en dos apartados. El primero de los motivos se fundamenta en la infracción del artículo 27 y la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, aduciendo la recurrente que la Sala de instancia ha interpretado y aplicado incorrectamente la normativa sobre servidumbres y franjas náuticas, pues no ha tenido en cuenta las características singulares de la urbanización marítimo terrestre a la que se refiere el litigio, pues las servidumbres que se pueden establecer en la marina interior son las ordenadas a hacer viable el servicio portuario propio de la marina; y, en cambio, la supuesta protección del demanio mediante la imposición de la servidumbre de tránsito carece de lógica pues el lugar propio del tránsito en una marina es, precisamente, el canal. El segundo de los motivos se basa, por una parte, en la infracción de los artículos 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incurrir la sentencia de instancia en incongruencia omisiva, al no haber examinado ni resuelto la pretensión subsidiaria primera del suplico de la demanda, en la que se pedía que “…para el caso (de) que se declare conforme a derecho el deslinde, sus efectos deben serlo sin perjuicio de los aprovechamientos urbanísticos preexistentes”. Por otra, en la infracción de los artículos 9.2 y 33.1 de la Constitución, al no haber reconocido la sentencia el derecho de la recurrente a ser debidamente indemnizada. Con base en estos motivos, la recurrente solicita que se dicte sentencia anulando la sentencia recurrida y declarando la disconformidad a derecho del deslinde en lo concerniente a la imposición de la servidumbre de tránsito; que subsidiariamente, se declare que el deslinde aprobado lo es sin perjuicio de los aprovechamientos urbanísticos preexistentes; y que subsidiariamente a las dos anteriores pretensiones, se reconozca su derecho a ser debidamente indemnizada por los daños y perjuicios causados.
Dos son las cuestiones fundamentales que se plantean en esta Sentencia. Por una parte, la aplicación de la normativa sobre servidumbres y franjas náuticas en las urbanizaciones marítimo-terrestres. En particular, debe dilucidarse si resulta de aplicación la servidumbre de tránsito en el caso de estas urbanizaciones. Por otra, si debe reconocerse derecho a indemnización a los propietarios afectados por los daños y perjuicios causados como consecuencia de la aprobación de un deslinde del dominio público marítimo-terrestre.
El Tribunal Supremo, a tenor de la peculiaridad de las marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres, considera que no ha lugar a la generación de nuevas servidumbres de protección, aunque sí resulta de aplicación la de tránsito, en los términos en que ésta estuviera prevista. Asimismo, considera que no debe indemnizarse a los titulares de derechos afectados por los deslindes practicados con arreglo a la Ley de Costas 22/1988, ya que reciben una compensación con el otorgamiento de las concesiones previstas en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Cotas.
Por ello, declara no haber lugar al recurso de casación e impone las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien limita la cuantía de la condena en costas a la cifra de 3.000 euros por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.
Destacamos los siguientes extractos:
“La sentencia no incurre en la incongruencia omisiva que se le reprocha pues, al examinar la pretensión indemnizatoria que formulaba la parte demandante (fundamento quinto de la sentencia) la Sala de instancia concluye que no procede otorgar indemnización alguna por la incorporación de dichos bienes al demanio, pero añade que ello debe entenderse “…sin perjuicio de que la parte pueda solicitar la correspondiente concesión al amparo de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas lo que se tramitara y resolverá en procedimiento aparte” (fundamento quinto, último párrafo, de la sentencia). Por tanto, la pretendida pervivencia de los aprovechamientos preexistentes la remite la sentencia al régimen concesional previsto en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, que es el cauce legalmente previsto para la subsistencia temporal de edificaciones y aprovechamientos que resulta afectados por el deslinde” (FJ 3º).
“Sobre la virtualidad de la servidumbre de tránsito en el caso de las denominadas urbanizaciones marítimo-terrestres nos hemos pronunciado en nuestra reciente sentencia de 29 de mayo de 2014 (casación 4913/2011), de la que extraemos los siguientes párrafos:
<< (…) La respuesta a esta cuestión se halla en el artículo 43.6 del Reglamento de la Ley de Costas, que se encarga justamente de atender la peculiaridad propia de estos supuestos (construcción de marinas artificiales); lo que además viene a confirmar definitivamente la aplicación de las servidumbres a tales supuestos, que en el fondo es lo que cuestiona el recurso: de no ser así, sencillamente, carecería de toda justificación dicho precepto, que concretamente dice:
“La realización de obras, tales como marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres, que den origen a la invasión por el mar o por las aguas de los ríos hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas, de terrenos que con anterioridad a dichas obras no sean dominio marítimo terrestre, ni estén afectados por la servidumbre de protección, producirá los siguientes efectos: a) El terreno inundado se incorporará al dominio público marítimo-terrestre. b) La servidumbre de protección preexistente con anterioridad a las obras, mantendrá su vigencia c) En los terrenos que no sean objeto de la servidumbre a que se refiere la letra b) no se generará una nueva servidumbre de protección en torno a los espacios inundados, sino que, exclusivamente, será de aplicación, en este caso, la servidumbre de tránsito.”
Ciertamente, este precepto por sí solo disipa cualquier duda que aún pudiera subsistir. En lo que ahora nos ocupa, a tenor de la peculiaridad de las marinas o urbanizaciones marítimo-terrestre, no ha lugar a la generación de nuevas servidumbres de protección. Aunque sí resulta de aplicación la de tránsito, en los términos en que ésta estuviera prevista (artículo 27.1 de la Ley de Costas: “La servidumbre de tránsito recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Esta zona deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos“).
“En la actualidad el escenario normativo es distinto en virtud de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pues el artículo 1, apartado 41º, de esta Ley 2/2013 añade a la Ley de Costas de 1988 una nueva disposición adicional décima, específicamente referida a las urbanizaciones marítimos- terrestres, que altera en algún aspecto significativo, en particular en lo relativo a la servidumbre de tránsito, el régimen establecido en los artículos 27 de la Ley 22/1988 y 43.6 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. Pero esta reforma introducida por la Ley 2/2013 no es de aplicación al caso, por evidentes razones temporales. Por tanto, para la resolución de la controversia que nos ocupa debe estarse a la redacción de la normas que resultan aquí de aplicación atendiendo al tiempo en que se tramitó y aprobó el deslinde; ello sin perjuicio, claro es, de lo que se resuelva cuando se lleve a cabo la revisión del deslinde para adaptarlo al nuevo régimen legal, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 2/2013, de 29 de mayo” (FJ 4º)
“(…) El motivo debe ser desestimado; y ello por las razones que la jurisprudencia de esta Sala ha expuesto de forma reiterada. Sirvan de muestra nuestras sentencias de 10 de mayo de 2007 (casación 6845 / 2003) y 15 de octubre de 2010 (casación 1938/2006), en las que, recogiendo a su vez lo ya declarado en pronunciamientos anteriores, hacíamos las siguientes consideraciones:
<< (…) Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98 , fundamento jurídico cuarto), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999 , fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000 , fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000 , fundamento jurídico quinto), 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D ) y 11 de mayo de 2004 (recurso de casación 2477/2001, fundamento jurídico quinto), los titulares de derechos afectados por los deslindes practicados con arreglo a la vigente Ley de Costas 22/1988 reciben una condigna compensación con el otorgamiento de las concesiones previstas en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Cotas, lo que impide entender vulnerados los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, como así lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio (fundamento jurídico octavo).
La representación procesal del recurrente nos hace patente su absoluta disconformidad con este criterio, lo que resulta legítimo, pero lo que también resulta evidente es que, conforme al sistema de fuentes establecido en nuestro ordenamiento jurídico, la Sala sentenciadora no ha infringido lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, al haber considerado que con el deslinde aprobado por la Orden ministerial impugnada no se produjo una proscrita confiscación de bienes […]>>”(FJ 5º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es interesante para clarificar el régimen jurídico aplicable a las urbanizaciones marítimo-terrestres. Concretamente, el Tribunal Supremo interpreta que a estas urbanizaciones les resulta aplicable la servidumbre del tránsito. Sin embargo, en este punto debe tenerse en cuenta que el escenario normativo ha cambiado con la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas –no aplicable, por razones temporales, al caso examinado–, que añade una nueva disposición adicional décima a la Ley de costas que altera, en relación con la servidumbre de tránsito, el régimen establecido en los artículos 27 de la Ley de costas y 43.6 de su Reglamento de desarrollo. Con arreglo a esta nueva disposición adicional décima, en los canales navegables de las urbanizaciones marítimo-terrestres que se construyan no se genera nueva servidumbre de protección (ya lo establecía el Reglamento de la Ley de costas), pero tampoco la servidumbre de tránsito en torno a los espacios inundados. Lo que hace la Ley ahora es remitir a los instrumentos de ordenación territorial o urbanística para garantizar a través de viales el tránsito y acceso a los canales, en la forma que se establezca reglamentariamente. Estas nuevas previsiones han sido criticadas por la doctrina administrativa (por ejemplo, MENÉNDEZ REXACH), porque la Ley de costas ya no garantiza el paso público paralelo a los canales, lo que supone la privatización de esa franja.
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