Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2021 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Espín Templado)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 4683/2021- ECLI: ES: TS: 2021:4683
Temas Clave: Traslado de residuos. Territorio nacional. Intervención administrativa.
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/224/2020, interpuesto por la Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción (AGEREA), la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje, el Gremi de Recuperació de Catalunya, y la Asociación Española de Recicladores de Papel y Cartón, contra el Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, siendo parte demandada la Administración General del Estado.
Los demandantes plantean, así, la nulidad de los arts. 1.3.b) y 8.3, primer párrafo in fine, del Real Decreto citado, por contravenir tanto el derecho europeo como la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados (en adelante, LR):
A juicio de los demandantes, el art. 1.3.b) del Real Decreto 553/2020 no es válido, en tanto que excluye del ámbito de aplicación de la norma el transporte de “logística inversa”, esto es, “el transporte (de residuos) desde los hogares particulares hasta los comercios o hasta las plataformas de la distribución; y el transporte desde los comercios hasta las plataformas de distribución”, contraviniendo lo dispuesto en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre, sobre residuos y por la que se derogan numerosas directivas, el Reglamento comunitario 1013/2006 (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, y la ley nacional, por cuanto no se someten a las obligaciones y el régimen de intervención de los arts. 26 y 29.2 aplicable a las empresas que se dedican al transporte de residuos con carácter profesional (F.J.3).
Para el Tribunal Supremo no es posible admitir el argumento de los demandantes, pues del análisis de la legislación europea y la nacional, el traslado de residuos sujeto a intervención (régimen de comunicaciones y registro), en tanto que actividad de gestión de residuos, es el que va destinado a su valorización o eliminación, y, por tanto, no puede dar cabida al referido transporte de “logística inversa”. En este sentido, el precepto impugnado se limita a concretar el régimen jurídico que deriva de la regulación del transporte que hace la LR, de forma que este transporte es sólo “una fase previa calificada de acopio inicial de residuos”, no sujeta a intervención administrativa alguna (F.J.3).
Asimismo, el Tribunal Supremo considera que el precepto impugnado no vulnera el Reglamento (CE) comunitario 1013/2006, puesto que la exclusión del transporte de “logística inversa” del régimen de transporte de residuos no resta coherencia con el marco comunitario, tal y como exige el art. 33 de la norma europea.
De otra parte, los demandantes consideran, en relación con el art. 8.3 in fine del Real Decreto, que es nulo, en cuanto se trata de una limitación no prevista ni en la LR ni en el Reglamento comunitario citado, en la medida en que limita a dos el número de almacenamientos sucesivos al transportar residuos hacia instalaciones de tratamiento o almacenamiento previo. Para el Tribunal Supremo no es posible admitir este planteamiento, puesto que nada impide que el RD proceda a un desarrollo normativo que no contradiga a la Ley ni en su tenor literal, ni en su finalidad o principios orientadores, entendiendo que la limitación impuesta es conforme a las exigencias de los principios de seguridad y proximidad que deben presidir la gestión de los residuos (F.J.4): con esta limitación se impone una restricción del número de veces que puedan manipularse los residuos en los casos de almacenamiento in itinere, que requieran carga y descarga en los vehículos de transporte, realizando, así, el principio de seguridad; y, a la vez, supone que la instalación de tratamiento o almacenamiento definitivo de los residuos se encuentre lo más próxima posible del lugar de producción, de acuerdo con el principio de proximidad.
El recurso es, pues, desestimado.
Destacamos los siguientes extractos:
“El artículo 1.3.b) del Real Decreto 553/2929 no es, por tanto, contrario al artículo 29.2 de la Ley de Residuos como afirman los demandantes, puesto que se trata de un transporte que no es gestión ni traslado de residuos y por consiguiente, no está sometido al requisito de comunicación previa contemplado en el artículo 29, sin que resulte de aplicación al caso el artículo 28 referido a las exenciones del requisito de autorización que ni siquiera es necesario para el traslado de residuos propiamente dicho. En lo que respecta al derecho comunitario, la parte demandante no argumenta que la Ley haya traspuesto de forma errónea la Directiva de residuos al excluir el acopio inicial de residuos en comercios y plataformas de distribución (no de tratamiento ni almacenamiento) de la consideración de gestión o transporte de residuos, ni parece que la opción de la norma nacional contradiga precepto alguno de la norma comunitaria. Así, la inclusión del trasporte como una actividad de gestión de los residuos y el sometimiento de la misma a la necesidad de registro cuando se realiza con carácter profesional (artículos 3.9 y 26 de la Directiva) están debidamente recogidos en la Ley española, sin que resulte contradictorio con ello la exclusión de la noción de trasporte el acopio inicial contemplado en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 553/2020 que queda por tanto exento de dicha exigencia, como ya se ha expresado.
En lo que respecta al Reglamento comunitario, su única proyección sobre el trasporte de residuos en el interior de un Estado miembro sería la exigencia de que se mantenga en el interior un régimen coherente con el marco comunitario como prescribe su artículo 33, lo que sin duda queda respetado con la regulación del traslado de residuos contenida en la Ley de Residuos, sin que sea óbice a ello la no consideración como transporte del acopio inicial de residuos anterior a su traslado hacia las instalaciones de almacenamiento o tratamiento de residuos, como es el caso del transporte por particulares a comercios y plataformas de distribución o por comercios a tales plataformas que se contempla en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 553/2020 (F.J.3 in fine)”.
“Nada de ello ocurre en este caso, en el que la limitación de almacenamientos intermedios tiene un sólido fundamento en los principios de seguridad y proximidad. El principio de seguridad está presente en toda la normativa nacional y comunitaria de residuos, pues tal regulación tiene precisamente como uno de sus objetivos primordiales evitar los riesgos a las personas y al medio ambiento que puedan ocasionar los residuos. En cuanto al principio de proximidad, expresamente contemplado en el artículo 25.1, párrafo tercero, de la Ley de Residuos y al que nos hemos referido en nuestra sentencia dictada en el asunto 4218/2019, es sin duda instrumental del principio de seguridad, al procurar que los traslados se produzcan a un destino cercano, disminuyendo con ello los riesgos que inevitablemente pueda conllevar todo transporte de residuos.
Pues bien, la limitación del número de traslados intermedios desde punto de salida hasta su destino sirve de manera evidente a ambos principios. Por un lado, limita el número de veces que han de manipularse los residuos en los casos en los que el almacenamiento in itinere requiera su descarga y vuelta a cargar en los vehículos de transporte. Por otra parte, la limitación a dos almacenamientos en el traslado a la instalación de tratamiento o de almacenamiento indefinido o prolongado en espera de tratamiento tiene como objetivo que tal instalación de destino sea próxima, lo que redunda en una reducción de los riesgos asociados a todo transporte de residuos.
En definitiva, la limitación en el número de almacenamientos sucesivos, aun no estando prevista en la ley, no contradice su regulación concreta y es acorde con su finalidad y con los principios que la rigen. Y su no previsión en el Reglamento comunitario no impide que la normativa nacional añada una medida que es del todo coherente con la regulación comunitaria, única exigencia que el Reglamento impone a la normativa nacional sobre traslados en el ámbito de su propio territorio (F.J.4)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia que acabamos de recibir es ilustrativa de la complejidad de la regulación y la ordenación del ámbito de los residuos, en la que la legislación europea, pero también la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados mantienen un cierto margen de indefinición en el ámbito de la gestión de residuos, que precisa de la colaboración reglamentaria.
Admitido lo anterior, la Sentencia pone claramente el acento en la necesidad de diferenciar entre las actividades de gestión de los residuos de “carácter profesional”, de las que no lo son, atendiendo a cuestiones como la procedencia del residuo (hogares, comercio) o la actividad que se desempeñe. Desde esta perspectiva, la Sentencia evidencia la trascendencia de esta definición, en tanto en cuanto supone la diferencia entre estar sometido al régimen de intervención administrativa que proceda (o no). En este sentido, la Sentencia tiene el interés de poner de manifiesto la necesidad de mantener ciertos equilibrios en la aplicación de la legislación de residuos, cuando de las técnicas de intervención y/o supervisión administrativa se trata.
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