Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3954/2017 – ECLI: ES:TS:2017:3954
Temas Clave: Medio ambiente; Actividad de fomento; Subvenciones; Entidades del tercer sector; Organizaciones no gubernamentales
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente.
El argumento central sobre el que la recurrente basaba su recurso es que la disposición impugnada contraviene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, según la cual el Estado puede destinar fondos a la subvención de actividades privadas en materia de medio ambiente, pero, si lo hace, la gestión de dichos fondos forma parte de la competencia ejecutiva en la materia, que en el ámbito de la protección del medio ambiente, corresponde a las comunidades autónomas. En apoyo de su posición, cita las Sentencias del Tribunal Constitucional 113/2013, de 9 de mayo, y 163/2013, de 26 de septiembre, relativas precisamente a subvenciones en materia de medio ambiente. Además, añade otros dos alegatos en favor de su pretensión. Por un lado, sostiene que la disposición general impugnada supone un fraude de ley, porque intenta eludir el orden de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas mediante una referencia a títulos competenciales transversales, máxime cuando incide en los mismos vicios que el ya anulado Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, que es objeto de modificación por el Real Decreto ahora impugnado. Por otro, que el comportamiento de la parte recurrida es contrario y vulnera el deber de respecto de las sentencias del Tribunal Constitucional. Con base en estos argumentos, la Generalitat solicitaba, en su recurso, que se declarase la nulidad de los artículos 8.2.a) y 9 del Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, con imposición de las costas procesales a la administración demandada; y, subsidiariamente, para el supuesto de que se entendiese que la invasión competencial sólo debía afectar a la esfera de la Generalitat de Cataluña, que se fijase y ordenase la territorialización de cualquier convocatoria que se pretendiese al amparo de dicha disposición.
El Tribunal Supremo acoge los argumentos de la Generalitat y estima el recurso contencioso-administrativo. En consecuencia, anula los artículos 8.2.a) y 9 del Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“Para dar respuesta a esta problemática resulta imprescindible atender a nuestra sentencia de 21 de julio de 2016 (recurso contencioso administrativo 215/2014), donde examinamos la misma pretensión de nulidad, bien que concretada en otros preceptos de la norma reglamentaria, respecto del Real Decreto 699/2013, que modifica el que ahora se impugna (…)
En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado (…)
El papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica (art. 149.1.23 de la Constitución), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica (art. 148.1.9 de la Constitución). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que como regla general la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado (STC 113/2013 y STC 163/2013). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautónomico tampoco puede justificar, por si misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas».
Así las cosas, es claro que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en que carece de competencia ejecutiva. Vista la petición de la actora contenida en el escrito de demanda y que se reproduce en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, la anulación se limita a los extremos solicitados en dicho escrito. En consecuencia se estima el recurso y se anulan los artículos 2, 3.d, 6, 7, 9 y 17 y la previsión «así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente», contenida en el segundo párrafo del artículo 1 Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre.
Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas” (FJ 2º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se aborda el tema de la distribución de competencias entre Estado y comunidades autónomas en materia de subvenciones ambientales. La jurisprudencia constitucional ha establecido de forma reiterada que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad de gasto del Estado. Así, las subvenciones no constituyen un concepto que delimite competencias ni el solo hecho de financiar puede erigirse en un núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los aspectos tan variados a que puede dar lugar la actividad de financiación. Por ello, el Estado no dispone de un poder general para realizar subvenciones entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial, y la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que éste posea en la materia de que se trate, habida cuenta de que el poder de gasto es únicamente un poder instrumental que debe ejercerse respetando el marco de la competencia material a la que afecta y no al margen de la misma. En consecuencia, debe tenerse en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, que determinará el alcance de la intervención estatal. En los casos en que, como sucede en materia ambiental, el Estado ostente la competencia sobre las bases y corresponda a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución, el Tribunal Constitucional ha considerado que “el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8º).
El reparto competencial sobre las subvenciones en materia de medio ambiente ha dado lugar a numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional, dictada a raíz de conflictos positivos de competencia promovidos por las comunidades autónomas frente a subvenciones convocadas por el Estado en este ámbito, que centralizaban la gestión de las ayudas. Muchas de estas Sentencias han concluido declarando que, al centralizarse en el Estado la gestión de las ayudas, se invaden las competencias autonómicas (así lo hacen, por ejemplo, las Sentencias 38/2012, de 26 de marzo, 113/2013, de 9 de mayo, y 163/2013, de 26 de septiembre). Sin embargo, la estimación de las pretensiones de las comunidades autónomas no conlleva la anulación de los actos o disposiciones controvertidos, ni siquiera parcial, por haber agotado ya sus efectos. En la medida en que la Sentencia llega cuando la disposición o resolución objeto de conflicto ya ha agotado sus efectos y han sido destinados los fondos al fin para el cual fueron presupuestados, no afecta a la misma y tampoco a situaciones jurídicas consolidadas. Es precisamente esta falta de efectos sobre las situaciones consolidadas la que permite que el Estado reitere algunas convocatorias de subvenciones, aun habiéndose producido sentencias que han declarado su inconstitucionalidad (por ejemplo, a pesar de que la Sentencia 113/2013 había declarado que la Orden ARM/1593/2009, de 5 de junio, por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a asociaciones declaradas de utilidad pública y fundaciones adscritas al protectorado del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, para fines de interés social de carácter medioambiental, invadía las competencias autonómicas, la Administración del Estado mantuvo la misma regulación de estas ayudas en años posteriores y, habiéndose dictado ya la Sentencia 113/2013, aprobó una nueva regulación de las mismas, muy similar a la anterior y con un sistema de gestión centralizada de estas subvenciones, mediante el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente, que deroga la Orden ARM/1593/2009).
De todas formas, a pesar de los limitados efectos en este ámbito de las sentencias del Tribunal Constitucional, deben tenerse presentes las posibilidades que ofrece el control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por cuanto, por esta vía, sí que podría conseguirse la anulación de la disposición o acto administrativo recurrido. Esto fue lo que sucedió precisamente con el Real Decreto 699/2013, al que hemos hecho referencia, que acabó siendo anulado por el Tribunal Supremo, a raíz de la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el mismo por parte de la Generalitat, resuelto favorablemente en la Sentencia de 4 de mayo de 2016. Y eso mismo sucede en la Sentencia objeto de comentario, en la que el Tribunal Supremo también anula determinados preceptos del Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, por el que se modificaba, precisamente, el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre.
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