Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2021 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 210/2021- ECLI: ES: TS: 2021:210
Palabras clave: Plan Urbanístico. Viviendas de uso turístico. Sostenibilidad. Medio urbano.
Resumen:
La Sentencia que comentamos en esta ocasión resuelve el recurso de casación núm. 8090/2019, interpuesto por particulares, contra la sentencia dictada por la de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 15 de julio de 2019, estimatoria en parte del recurso núm. 105/2016, contra el acuerdo del Pleno del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, de 1 de abril de 2016, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial urbanístico para la regulación de las viviendas de uso turístico en la ciudad de Barcelona. Son partes recurridas el Ayuntamiento de Barcelona, y la entidad mercantil.
El Plan en cuestión regula las viviendas de uso turístico (VUT), en el marco del art. 67 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, en el sentido de que estos planes ordenan la incidencia y efectos urbanísticos, medioambientales y sobre el patrimonio urbano de las actividades que se producen en el territorio, regulando la intensidad y condiciones de ejercicio de dichas actividades. Así, el Plan dispone condiciones para el establecimiento territorial de las viviendas turísticas, con el objetivo de alcanzar un equilibrio en el entorno urbano entre el ejercicio de dicha actividad económica y la garantía de una ciudad sostenible, especialmente para sus residentes habituales (F.J.6). Específicamente, se establece una graduación de limitaciones para la implantación de las VUT entre diversas zonas, con la identificación de un total de seis grados aplicables a las seis zonas homogéneas que en el plan se describen y que se delimitan en función de determinadas características; y, de forma particular, en la zona denominada Ciutat Vella, se exige que las VUT se ubiquen en edificios enteros y se establece un número máximo de VUT coincidente con la totalidad de las VUT habilitadas existentes en el momento de la aprobación definitiva del plan, de forma que para que pueda instalarse una nueva es necesario que se produzca la baja de alguna de estas VUT habilitadas existentes, de forma que se prevén mecanismos que permitan a la Administración tener este dato debidamente actualizado.
A juicio de los recurrentes, este exigencia justifica la impugnación del plan, puesto que, grosso modo, se trata de limitaciones que no se ajustan al régimen de autorización que con carácter excepcional se contempla en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios de mercado interior (y, por extensión, de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), dado que “no se basan en consideraciones urbanísticas y son condiciones discriminatorias y desproporcionadas, al impedir prácticamente que nuevos operadores puedan acceder al ejercicio de la actividad”.
El Tribunal Supremo desestima el recurso, sin imposición de costas, haciendo suyos buena parte de los argumentos utilizados por la Sala de instancia, y considerando de forma expresa tanto la STJUE de 22 de septiembre de 2020, como la Sentencia de 19 de noviembre de 2020, dictada por el mismo. En este sentido, el Tribunal señala, en primer lugar, que la limitación cuestionada por los recurrentes es totalmente objetiva y razonable, impidiendo su consideración de discriminatoria, de conformidad con la doctrina aludida del STJUE.
A ello añade que las peculiares características de la zona denominada Ciutat Vella, todas ellas con incidencia en el derecho a una vivienda digna y en la protección de un entorno urbano de calidad, requieren de intervención, conectando directamente con las razones imperiosas de interés general que las normas citadas reconocen como legitimadoras del establecimiento de limitaciones al desarrollo de actividades económicas, de forma que el Tribunal reconoce abiertamente que estamos ante el ejercicio de la potestad de ordenación urbanística pero imbricada con el principio de desarrollo sostenible (F.J.6).
Destacamos los siguientes extractos:
“«En definitiva son argumentos del todo punto urbanísticos (convivencia ciudadana, demografía, densidad de población, relación entre población flotante y residencial, la optimización de la utilización de los espacios públicos, medio ambiente, movilidad) y no de política económica ni turística los que obligan a regular la actividad de las viviendas de uso turístico y poner freno al crecimiento progresivo y desproporcionado de la oferta de vivienda de uso turístico en el Distrito. Las prescripciones introducidas en el PEHUT tienen, pues, como finalidad el cumplimiento de los objetivos urbanísticos mencionados; una finalidad, en consecuencia, de cariz absolutamente urbanística».
(…) Rechaza que la regulación con tenida en el plan impugnado contradiga la Directiva 2006/123, ya que ésta, de conformidad con su considerando 9, no se aplica a las normas de ordenación del territorio y urbanismo que deban ser respetadas por los prestadores de servicios en el ejercicio de su actividad económica igual que los particulares en su capacidad privada, incluyendo dentro de las razones imperiosas de interés general que habilitan para imponer restricciones a la libre prestación de servicios, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, que es lo que en este caso ocurre ya que los objetivos perseguidos por el Plan especial impugnado son de ámbito urbanístico y medioambiental, y no económicos o de mercado, pues se refieren a la convivencia ciudadana, demografía, densidad de población, relación entre población flotante y residencial, la optimización de la utilización de los espacios públicos, medio ambiente, etc…(F.J.4)”.
“Hay que situar las actuales actuaciones urbanísticas en el marco de la regeneración y rehabilitación ciudadana, y, en tal proceso, las VUT no pueden incidir negativamente ni alterar las expresadas líneas de actuación urbana, salvo que los mecanismos democráticos municipales así lo asumieran; esto es, la normativa -en principio liberalizadora- que defiende, como es su obligación, la entidad recurrente, no puede alterar el actual proceso urbanístico – a forma de vivir en la misma-, incidiendo negativamente en su transformación, pues el mismo va dirigido a la configuración de una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia (F.J.5)”.
“Esta justificación tiene como sustento las peculiares características de la zona denominada Ciutat Vella, todas ellas con incidencia en el derecho a una vivienda digna y en la protección de un entorno urbano de calidad: superior presión turística que el resto del municipio de Barcelona; la mayor concentración de VUT de todo el municipio; estructura urbanística propia de un centro histórico con calles estrechas y escasos espacios públicos que dificulta la compatibilidad de ambos modos de vida, residentes y turístico; elevación del precio de la vivienda en propiedad y alquiler… (F.J.6).
“Además, los criterios utilizados para sustentar las limitaciones son criterios objetivos, se encuentran plenamente conectados con la ordenación del suelo y tienen pleno acomodo en el objeto de este tipo de planes urbanísticos que ordenan la incidencia que la actividad, en este caso de VUT, produce en el territorio, y más en concreto, por lo que a este caso se refiere, en el derecho a la vivienda y en el entorno urbano, regulando y ordenando su intensidad en función de criterios netamente urbanísticos como son, entre otros, el establecimiento de densidades máximas en función de la proporción existente en los barrios y manzanas entre las VUT y las viviendas de uso residencial o entre población flotante y residente; el número, distribución territorial y ubicación de las VUT existentes en los distintos barrios, manzanas y edificios; las características urbanísticas del tejido urbano o la tipología arquitectónica de los edificios.
Se trata, por tanto, de un adecuado ejercicio por el planificador de la potestad de ordenación urbanística, enraizada en el principio de desarrollo sostenible y debidamente justificada en la protección del derecho a la vivienda y del entorno urbano (…)
(…) En definitiva, y como concluyéramos en nuestra sentencia de 19 de noviembre de 2020, también en este caso debemos concluir que se trata de una decisión adoptada por la Administración que mejor conoce la ciudad de Barcelona, que la ha justificado en la Memoria que acompaña al Acuerdo adoptado y que la Sala de instancia ha valorado correctamente en uso de las facultades que le corresponden, debiendo excluirse la vulneración, tanto de la Directiva 2006/123, como de la legislación interna que la traspone (F.J.6)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada nos ofrece un tema clave para el desarrollo del medio ambiente urbano como el que resulta de la determinación, a través del planeamiento, de los usos que deben darse a la ciudad, en un contexto de regeneración urbana.
En este sentido, el Tribunal resuelve, en mi opinión, de forma acertada, el conflicto planteado en relación con la garantía del entorno urbano y de la calidad de vida, que debe corresponder a la Administración local, haciendo prevalecer medidas interventoras frente a la liberalización del sector turístico en lo relativo a las aludidas Viviendas de Uso Turístico, y en aras de una opción de regeneración y conservación de las ciudades que no puede comprenderse sino desde la óptica de la sostenibilidad.
Pero, además, la relevancia de la Sentencia comentada estriba, a mi juicio, en el reconocimiento del derecho a la ciudad de quienes ostentan la condición de vecino, debiendo asegurarse, entre otras cuestiones, el uso de espacios públicos de la ciudad, y el disfrute de la ciudad por los mismos, en tanto que ciudadanos. De esta forma, la Sentencia contribuye a la conformación jurisprudencial de este derecho, que viene reconociéndose, en los últimos tiempos, como rasero de validez del desarrollo urbano.
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