Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 2568/2018, Ponente: Inés María Huerta Garicano)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 2653/2020 – ECLI: ES:TS:2020:2653
Palabras clave: Patrimonio Natural. Biodiversidad. Plan Especial para la Protección del Medio Natural y el Paisaje. Plan Territorial Sectorial. Evaluación Ambiental Estratégica.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Asociación de Campings de Sant Pere Pescador contra la Sentencia núm. 895, de 15 de diciembre de 2017, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por dicha Asociación frente al Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña GOV/254/2010, de 23 de noviembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje “Aiguamolls de l’Alt Empordà”, en los términos municipales de Armentera, Castelló d’Empúries, la Escala, Palau-Saverdera, Pau, Pedret i Marzá, Peralada, Roses, Sant Pere Pescador y Torroella de Fluviá (publicado en el DOGC núm. 5779, de 21 de diciembre de 2010).
Las cuestiones planteadas en el recurso de casación que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y que deben ser resueltas por el Tribunal Supremo consisten en determinar los términos y las condiciones en que los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana de espacios naturales están sujetos a evaluación ambiental estratégica y si, por tanto, lo está el que fue impugnado en la instancia; y si cabe entender satisfechas las exigencias legales requeridas para la creación de una zona periférica de protección en el ámbito del espacio natural concernido en el caso (“Aiguamolls de l’Alt Empordá”). Para dar respuesta a estas cuestiones, debe ser objeto de interpretación el artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, en relación con el artículo 3, apartados 1° y 2° b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de efectos de determinados planes y programas de medio ambiente, y la jurisprudencia elaborada en torno a estos preceptos; y, el artículo 37 de la Ley 42/2007.
Para la Asociación recurrente, la Sentencia infringe el artículo 45.4 de la Ley 42/2007, así como la normativa de evaluación ambiental de planes y programas (Directiva 2001/42/CE, Ley estatal 9/2006 y Ley catalana 6/2009) y la jurisprudencia, ya que los planes especiales que disciplinan un espacio de interés natural, con categorización interna de su suelo y con repercusión en cuanto al régimen protector de todo su ámbito, no pueden considerarse simples planes de gestión de los recursos naturales, sino planes de ordenación de los recursos naturales y, en consecuencia, deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica con carácter previo a su aprobación. Asimismo, considera que infringe también el artículo 37 de la Ley 42/2007 de patrimonio natural y de la biodiversidad, que tiene naturaleza de legislación básica, y la jurisprudencia aplicable, que determinan que la creación de una zona periférica de protección debe efectuarse mediante una norma con rango de ley, y no a través de un plan especial, de rango inferior y naturaleza reglamentaria, máxime cuando el espacio natural fue creado mediante una norma de rango legal (la Ley 21/1983, del Parlament de Catalunya de declaración de los Aiguamolls del Empordá paraje natural de interés nacional), que sigue vigente y es anterior a la entrada en vigor del Plan de Espacios de Interés Natural, instrumento de planificación territorial con categoría de plan territorial sectorial aprobado por Decreto 328/92, de 14 de diciembre. En base a estos argumentos, pretende la nulidad del Plan especial objeto de controversia.
En cambio, para la Generalitat no es correcta la interpretación que realiza la recurrente de la Directiva 2001/42/CE, en el sentido de que el Plan especial “Aiguamolls de l’Alt Empordà” no pueda considerarse un plan de gestión de los recursos naturales y que además eso sea precisamente el motivo de nulidad de todas las medidas de conservación aprobadas dentro del espacio natural y en su zona periférica de protección. En su opinión, dicho plan es un plan de gestión para la conservación de dicho espacio, directamente relacionado con los objetivos de conservación que en el mismo se fijan, por lo que debe quedar exento del requisito de evaluación, el excluirse esta exigencia para los planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exigen los ordenamientos interno y comunitario.
El Tribunal Supremo rechaza los argumentos de la Generalitat y declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Asociación de Campings de Sant Pere Pescador frente a la Sentencia núm. 895, de 15 de diciembre de 2017, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo núm. 402/2011, que anula y revoca. Así, estima el citado recurso contencioso-administrativo deducido frente al Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña GOV/254/2010, de 23 de noviembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje “Aiguamolls de l’Alt Empordá”, declarando su nulidad por ser contrario al ordenamiento jurídico.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la figura de plan especial que se formula y aprueba es, como ya hemos aclarado, la prevista en el artículo 5-1º de la Ley 12/1985, que habilita a la Administración de la Generalitat de Cataluña a «formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística».
Su finalidad, de acuerdo con el artículo 1º de la citada Ley 12/1985, es la de «proteger, conservar, gestionar y, en su caso, restaurar y mejorar la diversidad genética, la riqueza y productividad de los espacios naturales de Cataluña, los cuales deberán ser compatibles con el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales, en el marco de la protección del medio y de la ordenación racional y equilibrada del territorio»” (FJ 3º).
“Respecto de la exigencia de someter a Evaluación ambiental estratégica los planes cuyo objeto principal sea la protección ambiental de un lugar o zona concretos, nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2014 excluye la exigencia de evaluación ambiental estratégica para aquellos planes que, como los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión, tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas impone nuestro ordenamiento jurídico (…)” (FJ 4º).
“No obstante la anterior doctrina y para un supuesto similar al presente, nuestra sentencia 2650/2016, de 16 de diciembre, declara que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la Diputación de Barcelona y la Generalitat de Catalunya contra la Sentencia dictada el 26 de junio de 2015 por la Sección 3.a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por “Polígono Industrial Can Sedó, S.L.”, contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 11 de diciembre de 2008, por la que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque de Montseny.
El motivo de casación más transcendental que plantearon dichas Administraciones era que el Tribunal anulaba el Plan Especial de Montseny, por infracción del artículo 3.2.b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Al respecto, este Tribunal Supremo afirmó: «[…] en contra del parecer de las Administraciones recurrentes, la Sala sentenciadora declara abiertamente que el Plan Especial de Montseny no es un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, y, para sostener estas conclusiones, transcribe textualmente varios preceptos del propio Plan Especial, entre ellos el artículo 11, que, entre sus determinaciones, contempla la redacción de planes especiales urbanísticos, algunos de los que tendrán por objeto la implantación de usos, actividades y construcciones en suelo no urbanizable, las medidas correctoras y las condiciones de carácter urbanístico exigible, previéndose, entre otras, la implantación en suelo no urbanizable de construcciones destinadas a las actividades de cámpines, así como para equipamientos, red viaria, instalaciones y obras necesarias para la prestación de servicios técnicos. De las normas autonómicas del propio Plan Especial, así como de la Ley 12/1985, perteneciente al ordenamiento jurídico de Cataluña, la Sala de instancia, interpretando y aplicando el ordenamiento propio de esa Comunidad Autónoma, llega a la conclusión de que el Plan Especial del Montseny no es un simple Plan Especial de Ordenación de Recursos Naturales, por lo que no queda excluido de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en el artículo 45.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que derogó la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Según lo expuesto, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida no sólo ha cumplido lo ordenado por esta Sala del Tribunal Supremo en la mencionada sentencia sino que ha explicado, de modo suficiente, la razón de su decisión, que no está en lo dispuesto por la Ley catalana 6/2009 sino en lo establecido por el artículo 45.4 de la citada Ley 4212007, de 13 de diciembre, dado que el instrumento enjuiciado (Plan Especial de Montseny) “rebasa con mucho los límites de la simple gestión de recursos para definir el propio ámbito de espacio de interés natural y reorganizarlo internamente con significativo alcance”, en definitiva, el fin propio de los Planes Territoriales. Como hemos apuntado, la cita que se hace en la sentencia recurrida de la Ley catalana 6/2009, no lo es porque la Sala sentenciadora la considere aplicable sino para hacer patente que el propio ordenamiento jurídico de Cataluña, después de haberse aprobado el Plan Especial del Montseny, ha recogido el mismo criterio de someter a evaluación ambiental los Planes de Ordenación de Espacios de Interés Natural cuando se produce la situación que previamente ha descrito, es decir que no se trate de un mero plan de gestión de los recursos naturales, y, por ello señala que, en cualquier caso, el efecto directo de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que esa Ley catalana ha incorporado, hubiera obligado a someter previamente la aprobación del Plan Especial del Montseny a evaluación ambiental estratégica»” (FJ 5º).
“Sobre la segunda de las cuestiones planteadas, esto es, si la sentencia recurrida infringe también el artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, conviene reiterar lo que señalamos en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2017 : «Al amparo del art. 88.1.d) LJCA, al haberse producido la vulneración de los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/92, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 37 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final segunda) y de la jurisprudencia aplicable, que determinan que la creación de la zona periférica de protección debe efectuarse mediante una norma con rango de Ley. A los efectos de resolver dicho motivo, conviene empezar por recordar que tal conclusión no se deriva sin más del tenor literal de la Ley, en cuanto en su redacción original, lo que establecía era que “En las declaraciones de los espacios naturales protegidos podrán establecerse zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia norma de creación, se establecerán las limitaciones necesarias.” Por otra parte, pese a que el escrito de interposición formula el motivo tal y como lo acabamos de reseñar, sin embargo, al razonar su alegación, se desvía de dicha formulación para situarse en una perspectiva diferente, imputando a la sentencia una incongruencia omisiva, en cuanto afirma que la “Sentencia de instancia desestima la vulneración del artículo 37 de la Ley 42/2007 con base a que no se trata de una modificación del PEIN ni de la modificación de la Declaración del parque natural y reservas naturales de los Aiguamolls de l’Empordà, considerando que la potestad de delimitar una zona de protección periférica -la zona 6 del Plan Especial- se ampara en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 12/1985, de espacios naturales, conforme a lo ya declarado en su Sentencia núm. 212 de 27 de marzo de 2015, que transcribe. En contra de dicho pronunciamiento, debe remarcarse que no se ha planteado en la presente litis que la vía procedimental adecuada fuera la modificación del PEIN, como parece ser que se planteó en dicha Sentencia, ni que se pretenda que la zona de protección deba imponer un nivel de protección PEIN. Lo que se plantea, y que no obtiene respuesta en la Sentencia, es la vulneración del artículo 37 de la Ley 42/2007 -legislación básica- en su exigencia de que las zonas periféricas de protección deben crearse mediante una modificación de la norma de creación de dicho espacio natural, mediante una norma con rango de ley, puesto que el parque de los Aiguamolls fue creado mediante la Ley 21/1983”. En cualquier caso, como sostiene la sentencia recurrida la Generalitat de Catalunya no optó por una modificación del PEIN, que ha delimitado definitivamente, mediante la correspondiente adaptación cartográfica, ni por una modificación del Parque Natural y Reservas Naturales, cuyas delimitaciones ha mantenido, sino por la formulación de un plan de protección del medio natural y del paisaje, a lo que le habilita el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, cuando establece que “La Administración de la Generalidad deberá adoptar las medidas procedentes para la elaboración y actualización de los estudios básicos sobre el medio natural necesarios para una protección y gestión adecuadas. Asimismo, podrá formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística.” En definitiva, al amparo de una norma autonómica, se ha procedido a la aprobación de un Plan especial, sin que dicha aprobación haya supuesto ni la modificación del PEIN, ni la de la Declaración de Parque y Reservas Naturales, sino que como concluye la sentencia de instancia, sobre tres ámbitos superpuestos aparecen regímenes de protección de distinta intensidad en función de los valores concurrentes en cada uno de ellos. En este sentido la Ley 42/2007 dispone en su artículo 28.2, en su redacción original, que “si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos, así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente”»” (FJ 6º).
“De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la parte recurrente, consideramos que procede declarar como doctrina jurisprudencial:
1º) Los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana no son un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, por lo que están sujetos a evaluación ambiental estratégica.
2º) Que no se ha producido la vulneración del artículo 37 de la LPNB, que dispone que la limitación y ampliación del espacio del PEIN debe establecerse en la norma de creación del espacio natural protegido, porque la aprobación del Plan especial no ha supuesto la modificación del PEIN” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia del Tribunal Supremo resulta de gran interés en Cataluña en relación con los espacios naturales protegidos. En esta comunidad autónoma, el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales, habilita a la Administración de la Generalitat de Cataluña para formular y tramitar planes para la protección del medio natural y del paisaje, cuyo objeto es la protección, la ordenación y la gestión de los espacios naturales. La cuestión que se plantea en relación con estos planes y a la que da respuesta el Tribunal Supremo en la sentencia objeto de análisis es si estos planes deben someterse o no a evaluación ambiental estratégica. En esta Sentencia, el Tribunal, siguiendo el mismo criterio que en su anterior Sentencia núm. 58/2019, de 24 de enero de 2019 (Roj: STS 478/2019 – ECLI: ES:TS:2019:478), anula el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje “Aiguamolls de l’Alt Empordà”, por no haberse sometido a evaluación ambiental estratégica. Primeramente, ratifica su doctrina jurisprudencial conforme a la cual excluye la exigencia de evaluación ambiental estratégica para aquellos planes que, como los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión, tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas impone nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, en relación con los planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje previstos en la normativa catalana, concluye que no constituyen un simple plan de gestión y sostiene que tienen la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo. Es precisamente, por este motivo, que el Plan objeto de controversia, al rebasar los límites de la simple gestión de recursos, no puede quedar excluido de evaluación ambiental estratégica y, por ello, se anula.
En consecuencia, el Tribunal Supremo fija como doctrina jurisprudencial que “Los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana no son un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, por lo que están sujetos a evaluación ambiental estratégica”.
Actualmente, el artículo 5 ter de la Ley catalana 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales introducido por el número 4 del artículo 205 de la Ley [CATALUÑA] 5/2017, 28 marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono¾ ya prevé explícitamente que “Los planes de protección del medio natural y del paisaje se sujetan a evaluación ambiental estratégica de acuerdo con la legislación aplicable”.
Enlace web: Sentencia STS 2653/2020 del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020
