Sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de junio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 3353/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:3353
Palabras clave: Agricultura. Suelos. Nutrición. Programa de acción. Evaluación ambiental estratégica. Nitratos. Normativa básica. Competencias. Comunidades Autónomas. Análisis de impacto económico.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios (BOE de 29 de diciembre de 2022) y contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 14 de marzo de 2023, por la que se desestima el requerimiento previo interpuesto contra el citado Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre.
-La demandante alega como primer motivo de recurso que el contenido del real decreto impugnado es el propio de un programa de acción de los previstos en el art. 5 de la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (Directiva de nitratos), y que esta condición obligaba a haberlo sometido al trámite de evaluación ambiental estratégica con independencia de haber adoptado la forma de Real Decreto, tal y como deriva de la doctrina establecida en la STJUE de 17 de junio de 2010 (asuntos acumulados C-105 y C-110/09) y actualmente impone su norma interna de transposición, el Real Decreto 47/2022, de 18 de enero, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias (art. 6.5). De forma que la omisión de este trámite esencial vicia de nulidad de pleno derecho la norma impugnada.
Para resolver este motivo, el Tribunal examina la regulación de estos programas de acción en la Directiva de nitratos y en la norma vigente que ha llevado a cabo su transposición, el Real Decreto 47/2022, para luego analizar el contenido de la disposición impugnada con la finalidad de despejar si en ella se contiene, efectivamente, un programa de acción de los previstos en el art. 5 de aquella Directiva necesitado, por exigencias de la doctrina del TJUE, de evaluación ambiental.
Al efecto, llega a la siguiente conclusión: “los programas de acción de los que tratamos son instrumentos que, con independencia de la figura jurídica utilizada para su aprobación, esto es, revistan o no la forma de Decreto, contienen una auténtica programación de acción administrativa, una “planificación concreta y articulada” con “un enfoque global y coherente” de unas medidas individualizadas y específicas, referida a unas zonas territorialmente delimitadas -las zonas vulnerables-, en las que se aplican, durante un periodo de tiempo determinado y periódicamente revisable, como un sistema organizado y coherente de acción en la zona, unas medidas concretas y obligatorias, que se individualizan en función de las características específicas de las zonas de que se trate, para alcanzar en esas zonas concretas unos objetivos de reducción y prevención de la contaminación difusa de las aguas producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, medidas de planificación que han de ser objeto de seguimiento periódico para determinar su posible modificación o refuerzo en cada zona vulnerable designada, dando cuenta de todo ello, tanto de la elaboración de estos programas como de su seguimiento, a la Comisión Europea”.
Partiendo de esta afirmación, el Tribunal considera que el Real Decreto impugnado no se ajusta a las características que derivan del art. 5 de la Directiva de nitratos. Lo que lleva a cabo es una regulación de carácter general que afecta, no a zonas concretas sino a todo el suelo agrario en general y cuyos objetivos son mucho más amplios, diversos y más ambiciosos, al responder a compromisos internacionales asumidos por España. En realidad, contiene una regulación de mínimos, acorde con su naturaleza básica, sobre nutrición sostenible aplicable a todos los suelos agrarios del territorio español.
Por tanto, se desestima este primer motivo de recurso.
-En segundo lugar, la demandante alega que el Real Decreto impugnado, al imponer una regulación uniforme aplicable a todo el Estado, impide que se establezcan programas de acción para prevenir y reducir la contaminación de las aguas producida por los nitratos de origen agrario que se adapten a la realidad de las distintas zonas vulnerables y a las condiciones medioambientales de las zonas afectadas, tal y como prevén los arts. 5.2, 5.3.b y 6.2 de la Directiva 91/676/CEE, que considera infringidos.
Por su parte, el Tribunal considera que el Real Decreto se dicta con carácter básico y la regulación uniforme que contiene es de mínimos, por lo que las CCAA, al elaborar los programas de acción en las zonas vulnerables de su territorio, pueden adoptar las medidas que mejor se adapten a su respectiva realidad. Asimismo, el RD impugnado es complementario a la regulación contenida en el RD 47/2022, que también atribuye a las CCAA la identificación y designación de esas zonas, así como la elaboración y aplicación de los programas de acción a ejercer sobre ellas.
-La tercera alegación de la demanda considera que el Real Decreto impugnado invade las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña en las materias de medio ambiente y agricultura, al entender que el Real Decreto contiene una regulación con un elevado grado de detalle y exhaustividad que no se corresponde con las exigencias de una normativa estatal básica, impidiéndose así que las Comunidades Autónomas aprueben sus respectivos programas de acción adaptados a cada zona vulnerable y a sus particulares condiciones medioambientales.
Afirmación que, a juicio del Tribunal, es totalmente genérica, sin que la recurrente mencione precepto alguno al que se anude la invasión competencial; por lo que la alegación también se desestima. Es más, el Tribunal señala que a lo largo de su articulado son constantes y numerosas las referencias a las CCAA a las que se habilita para dictar normas complementarias, adicionales o más restrictivas.
-Por último, alega la recurrente que el análisis de impacto económico incluido en la Memoria de análisis de impacto normativo es manifiestamente insuficiente, haciéndose eco de la denuncia que en este sentido se contenía en el dictamen emitido por el Consejo de Estado. Apunta el Tribunal que, tras esta crítica efectuada por el alto órgano consultivo, la Memoria fue modificada para incluir un análisis de impacto económico que considera suficiente.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
– “(…) En definitiva, a la luz de la citada doctrina del TJUE, suficientemente clara en sus postulados, cabe extraer las siguientes conclusiones:
– no toda medida legal relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias constituye un “plan” o un “programa” en el sentido de la Directiva 2001/42, necesitado de evaluación ambiental;
– para que lo sea es necesario que se trate de programas de acción sobre las “zonas vulnerables” designadas por los Estados miembros que contengan una planificación concreta y articulada sobre dichas zonas con las medidas y acciones enumeradas en el art. 5 de la Directiva de nitratos, destinadas a luchar contra la contaminación producida por nitratos de origen agrario;
– en el caso resuelto en dicha sentencia se trataba de un Decreto que contenía un programa de acción de los previstos en el art. 5 de la Directiva, el programa de acción de las zonas vulnerables de la región de Valonia, necesitado, por tanto, de evaluación ambiental (…)”.
“(…) El Real Decreto impugnado se aleja de esta configuración de los programas de acción previstos en el art. 5 de la Directiva de nitratos, para llevar a cabo una regulación de carácter general que afecta, no a zonas concretas y delimitadas en función de unas características predeterminadas, sino a todo el suelo agrario en general, y cuyos objetivos -como destaca la representación del Estado- son mucho más amplios, diversos y, en definitiva, más ambiciosos, que responden a compromisos internacionales asumidos por España, así como a otras estrategias europeas que proporcionan a esta norma una perspectiva más amplia y diversa que, manteniendo, lógicamente, las previsiones y objetivos de la Directiva de nitratos y de la norma interna que la transpone -de ahí la coincidencia de algunas de la medidas que aquí se regulan-, la complementan con los objetivos que estas otras perspectivas agregan.
La disposición impugnada no tiene por objeto la elaboración de un programa destinado a planificar con medidas concretas una acción administrativa específica que recae sobre determinadas zonas previamente delimitadas por unas especiales condiciones con objeto de reducir o prevenir en ellas la contaminación difusa de las aguas por nitratos procedentes de fuentes agrarias, que es lo que define a los programas de acción sobre zonas vulnerables previstos en el art. 5 de la Directiva de nitratos, necesitados, por ello, de evaluación ambiental (…).
Y todo ello, desde una perspectiva, no de acción administrativa sistemática planificada sobre unas zonas delimitadas por su especial vulnerabilidad a la contaminación producida por nitratos de origen agrario, sino desde una perspectiva regulatoria de carácter general que se proyecta, con objetivos más amplios, sobre todo el suelo agrario nacional (…)”.
– “(…) Por tanto, la regulación contenida en el Real Decreto recurrido se limita a diseñar un marco normativo mínimo de carácter básico que no obstaculiza la posibilidad de aplicar a las distintas zonas vulnerables designadas por las comunidades autónomas las medidas más apropiadas a sus específicas circunstancias, y así se prevé expresamente en la disposición, siempre que se respete dicho marco normativo básico (…)”.
-“(…) Este esquema, desde el punto de vista genérico que se adopta en la demanda, se ajusta, en principio, al concepto material de bases construido por la doctrina del Tribunal Constitucional, así como a la doctrina emanada de dicho Alto Tribunal de garantías en torno a la proyección en el subsector de la agricultura y ganadería de la competencia estatal básica sobre planificación de la economía ( SSTC 58/2015, FJ 2, 11/2015, FJ 4) o sobre las bases de la sanidad (SSSTS 32/1983, FJ 3, o 158/2011, FJ 10) o el medio ambiente ( STC 69/2013, FJ 1).
La falta de mención en la demanda, debidamente motivada y razonada, de ningún precepto concreto al que atribuir la invasión competencial que genéricamente se denuncia nos impide ir más allá en nuestro razonamiento, por lo que también esta alegación debe desestimarse (…)”.
-“(…) De la transcripción que acabamos de realizar no cabe sino concluir que el defecto apreciado por el Consejo de Estado en estos aspectos ha sido subsanado, de forma que el análisis del impacto económico en los sectores afectados, el de impacto presupuestario, en la competencia y en las pymes, así como el análisis de cargas administrativas debe considerarse suficiente para entender cumplida la funcionalidad del trámite previsto a este respecto en el art. 26.3.d) y e) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el art. 2.1.d) y e) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Por tanto, también esta última alegación debe desestimarse (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que el contenido de la normativa sobre nutrición sostenible de suelos agrarios no se corresponde con un plan de acción de los previstos en el art. 5 de la Directiva de nitratos, sino que participa de la naturaleza básica y permite a las Comunidades Autónomas amoldarlo a su situación específica. El Real Decreto impugnado va más allá de la contaminación de las aguas por nitratos o de la designación de las zonas vulnerables, al resultar aplicable a toda la superficie agrícola y comprender objetivos mucho más amplios y diversos a la contaminación por nitratos, al tiempo de responder al cumplimiento de compromisos internacionales. De hecho, establece un marco general básico que regula el aporte sostenible de nutrientes en los suelos con la finalidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y evitar la contaminación de las aguas, tanto superficiales como subterráneas. En definitiva, su alcance y naturaleza no se corresponde con el de un programa de actuación sobre unas zonas designadas como vulnerables a la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario.
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