Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Mariano de Oro-Pulido López)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 126/2014
Temas Clave: Evaluación Ambiental Estratégica; Evaluación Ambiental de Planes y Programas; Planes y Programas; Plan Especial
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Arrecife contra la Sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas de Gran Canaria, de 27 de mayo de 2010. Esta Sentencia había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un concejal del Partido de Independientes de Lanzarote del Ayuntamiento de Arrecife contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Arrecife de 21 de julio de 2006, por el que se aprueba el Plan Especial del Puerto de Arrecife, anulando tal acuerdo por entender incumplida la obligación de someter dicho Plan Especial a evaluación ambiental estratégica.
La cuestión central que se plantea en esta Sentencia es la de si el Plan Especial del Puerto de Arrecife precisa o no de evaluación ambiental estratégica. La respuesta a esta cuestión depende de la interpretación que se realice de la disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, con arreglo a la cual, la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004. Según el Ayuntamiento recurrente, desde un punto de vista material, el Plan impugnado constituye un mero instrumento de ordenación urbanística que no determina la realización de las obras portuarias, de lo que deduce que, habiendo sido sometidos a evaluación ambiental los instrumentos normativos que sí amparaban la ejecución de aquellas obras (el Plan de Utilización del Puerto de Arrecife y el Plan Director de Infraestructuras del Puerto de Arrecife), debe forzosamente derivarse la innecesariedad de reiterar ahora la evaluación ambiental estratégica. Además, considera que se infringe la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre evaluación de planes y programas en materia de medio ambiente, porque, a efectos de determinar la exigibilidad de la Evaluación Ambiental Estratégica, por razones temporales, el primer acto formal no viene constituido por el acuerdo de aprobación inicial del Plan Especial (posterior al 21 de julio de 2004), sino por el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento de Arrecife y la Autoridad Portuaria de Las Palmas y mediante el que se llevó a cabo una encomienda la gestión, Convenio éste que tiene fecha de 1 de julio de 2004, anterior, por tanto, a la fecha del 21 de julio de 2004 a la que remite el régimen transitorio de la Ley 9/2006. En cambio, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia había defendido la necesidad de evaluación ambiental estratégica del Plan Especial del Puerto de Arrecife.
El Tribunal Supremo da la razón al Ayuntamiento de Arrecife, considerando que no resultaba exigible por razones temporales la evaluación ambiental estratégica del Plan Especial del Puerto de Arrecife; declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por este Ayuntamiento; anula y deja sin efecto la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo el Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 27 de mayo; y ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte una nueva resolviendo lo que proceda sobre las cuestiones suscitadas y pretensiones formuladas por los litigantes, en el bien entendido que no podrá ya estimar el recurso contencioso-administrativo por no haber sido sometido el Plan Especial del Puerto de Arrecife a Evaluación Ambiental Estratégica, al haber quedado ya resuelta esta cuestión.
Destacamos los siguientes extractos:
“La norma transcrita, que reproduce en lo esencial el contenido del artículo 13, apartado 3, de la Directiva, establece un régimen específico para los Planes y Programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, al establecer que la obligación a que hace referencia el artículo 7 -esto es, la realización de la evaluación ambiental estratégica- se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004 , fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13 .
El problema que se plantea consiste en determinar cuál haya de considerarse el primer acto preparatorio formal del Plan Especial aquí controvertido, pues la fecha de ese primer acto preparatorio determinará que sea, o no, exigible la Evaluación Ambiental Estratégica. La cuestión es pues, idéntica a lo planteada y resuelta en la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de octubre de 2012 -recurso de casación nº 5552/2010 – por lo que obligado resulta remitirnos a lo en ella dicho.
La sentencia recurrida señala que el primer acto aprobatorio del Plan Especial del Puerto de Arrecife se corresponde con el acuerdo municipal de aprobación inicial, que fue adoptado el 25 de julio 2005, esto es, con posterioridad a la fecha establecida en la citada disposición transitoria primera (21 de julio de 2004).
Sin embargo, ese criterio no es correcto pues, según acabamos de ver, la Disposición Transitoria Primera establece en su apartado 3 que “se entenderá por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación“. Tal enunciado no permite identificar el acuerdo de aprobación inicial con ese primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan Especial y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. La redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en que se produce formalmente la expresión de la voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes recursos económicos y técnicos, que, lógicamente es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial. Por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la formulación del documento.
En el caso que nos ocupa debe destacarse que, para la redacción del Plan Especial del Puerto de Arrecife, la Autoridad Portuaria y el Ayuntamiento de Arrecife habían suscrito con fecha 1 de julio de 2004 un convenio de colaboración que albergaba una encomienda de gestión, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para la formulación y aprobación del Plan Especial, instrumento previsto en el artículo 18 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , que era la aplicable ratione temporis.
Este artículo 18 de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante , en su apartado segundo, atribuye a la Autoridad Portuaria la competencia para formular el Plan Especial del Puerto y a la Administración urbanística -en este caso, el Ayuntamiento- su aprobación, lo que significa que la Ley reserva a una entidad pública, la Autoridad Portuaria, las facultades de la iniciativa y formulación; y en ello estriba su singularidad, como hemos tenido ocasión de señalar en sentencia de 4 de octubre de 2006 (casación 2507/2003 ). De esta forma, como acertadamente razona el Letrado del Ayuntamiento recurrente, no puede considerarse que la aprobación inicial acordada por el Ayuntamiento, fuese el primer acto preparatorio formal, por cuanto la formulación del Plan Especial corresponde a la Autoridad Portuaria, sin cuya iniciativa el Ayuntamiento no puede iniciar siquiera la tramitación del procedimiento.
Las razones expuestas conducen, al igual que en la citada sentencia de 11 de octubre de 2013 , a la estimación del motivo de casación, dado que la sentencia recurrida, al afirmar que en este caso era exigible la Evaluación Ambiental Estratégica, ha incurrido en vulneración de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente” (FJ 2º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de interés para determinar el ámbito de aplicación temporal de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. El Tribunal Supremo interpreta la disposición transitoria primera, apartado 2, de esta Ley, y más concretamente el concepto de “primer acto preparatorio formal” en ella contenido. Con arreglo a la citada disposición, la exigencia de evaluación ambiental estratégica se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable. El Tribunal Supremo considera que el primer acto preparatorio formal no es el acuerdo de aprobación inicial, sino un momento anterior: aquél en que se movilizan los correspondientes recursos económicos y técnicos, que es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial y que puede asimilarse al momento del encargo de la formulación del documento.
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