Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jesús Ernesto Peces Morate)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 314/2015 – ECLI:ES:TS:2015:314
Temas Clave: Catálogo Español de Especies Exóticas invasoras; procedimiento; precaución
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 432/2013, presentado por Entidad Mercantil contra el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, por el que se regula el Catálogo Español de Especies Exóticas invasoras, incluyendo en su Anexo la especie vegetal Nicotiana Glauca Graham, y siendo partes demandadas, la Administración General del Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias.
La parte demandante considera que el Real Decreto 630/2013 de 2 de agosto, al incluir en el Catálogo español de especies exóticas invasoras la especie Nicotiana glauca conculca lo establecido en los artículos 3.13 y 61 de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, puesto que no se ha demostrado científicamente que se trate de una especie exótica invasora, que constituya una amenaza grave para las especias autóctonas, los hábitats y los ecosistemas, sin que exista información científica y técnica que aconseje esa inclusión en el referido Catálogo. Para la demandante, no resulta procedente la aplicación del principio de precaución para justificar dicha inclusión; a ello suma la falta de motivación de la decisión de inclusión en el catálogo, en contra de lo dispuesto por los artículos 4.1 de la Ley de Economía Sostenible , 16 y 18 de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, 61.2 de la Ley 42/2007 y 5 de la disposición impugnada, pues no se producido un análisis técnico y científico minucioso; y, además, la entidad mercantil no ha podido participar en el procedimiento reglamentario de inclusión de la especie, contrariamente a lo dispuesto por los artículos 3.2 y 16.1 de la Ley 27/2006 , ya que la catalogación de la especie en cuestión se llevó a cabo después del trámite de información pública a petición del Colegio de Ingenieros Forestales, por lo que se introdujo una modificación sustancial en el borrador del Catálogo sin dar ocasión a los interesados a formular alegaciones (F. Hecho 4).
Por su parte, las Administraciones demandadas apoyan su contestación a la demanda en la innecesariedad de la constancia científica y técnica de la amenaza grave que constituye la especie en cuestión, tal y como permite el principio de precaución enumerado en el art. 191 TFUE (este es el principal argumento del Abogado del Estado); y en la repercusión de la introducción de la especie en biodiversidad de las Islas Canarias, tal y como sí acredita la Administración Autonómica ((Fs. Hecho 5 y 6).
El Tribunal Supremo estima el recurso, teniendo en cuenta, por un lado, la falta de acreditación científica y técnica de los riesgos de tolerar la especie en cuestión, siendo dicha información un elemento fundamental de la inclusión en el Catálogo, en los términos del art. 61.1 y 2 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, y el propio art. 5 del Real Decreto impugnado; y, por otro lado, matizando el alcance y la aplicación del principio de precaución con fines de protección del medio ambiente, en la medida en que su exigibilidad deriva de una evaluación de los datos científicos sobre riesgos, que, en el caso examinado, no se ha producido. La Sala acuerda, pues, la nulidad del Anexo que incluye la especie de flora Nicotiana glauca Graham como especie Exótica invasora (F.J.3).
Finalmente, la Sala entiende que no está legitimada para dar redacción alternativa a los preceptos impugnados, de forma que no le es posible limitar la consideración de la especie como Exótica invasora a la Comunidad Autónoma de Canarias, para cuyo territorio sí se acredita la amenaza que representa la especie referida (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“….5º.- En el informe pericial, ratificado a presencia judicial en la fase de prueba del presente juicio, se concluye que, « para el caso de considerar a “Nicotiana glauca” como especie invasora, no está demostrado que sea un agente de cambio y amenaza para la diversidad biológica nativa, ya sea por su comportamiento invasor, o por el riesgo de contaminación genética », si bien, al analizar la referida ficha de la especie Nicotiana glauca , que acompaña al Catálogo español de enero de 2013, se indica que es entendible cualquier medida destinada a proteger la singularidad del archipiélago de Canarias como territorio de la región biogeográfica Macaronésica y, en el escrito de conclusiones (segunda, párrafo cuarto), la demandante expresa literalmente que « esta parte no cuestiona la catalogación de la especie en Canarias, sino en todo el ámbito territorial del Estado » (F.J.1)”
“…Frente a esta tesis, el Abogado del Estado replica que lo que la Ley exige es que exista información científica y técnica que, lógicamente, elaboran y publican entidades y personas competentes para ello, y, por su parte, el representante procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida afirma que esa información científica y técnica obra en el expediente en cuanto al archipiélago de las Islas Canarias.
No se puede negar, … que, en relación con el territorio de las Islas Canarias, obra en el expediente una información técnica y científica que, al menos, justifica el carácter invasor de la especie Nicotiana glauca o tabaco moruno en dicho territorio, y la amenaza que implica para algunas especies autóctonas, así como para ciertos hábitats y ecosistemas, ahora bien … en relación con el territorio de las islas, serviría de justificación para incluir en el Catálogo regulado por el Real Decreto impugnado la especie Nicotiana glauca Graham con un ámbito de aplicación, …., reducido a Canarias…” (F.J.3)
“…No es aceptable el planteamiento del Abogado del Estado al afirmar que, por existir estudios e información científica y técnica en la comunidad científica, no es preciso que tales informes o estudios, relacionados con cada una de las especies, obren en el expediente o procedimiento para la inclusión de cualquiera de ellas en el Catálogo español de especies exóticas invasoras, ya que tal interpretación pugna con los términos literales de los preceptos contenidos en los artículos 61.1 y 2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , y 5 del propio Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, que exige que con la información científica y técnica remitida, así como con aquélla otra de la que pudiera disponer la Administración, se elaborará una memoria técnica justificativa, que incluirá un análisis de riesgos, lo que no ha ocurrido respecto de la especie Nicotiana glauca o tabaco moruno , como se desprende de la ficha informativa de esta especie que acompaña al Catálogo e, incluso, del informe elaborado a posteriori ,8 una vez promulgado el Real Decreto….” (F.J.3).
“En el vigente Reglamento nº 1143/2014, del Parlamento Europeo y de Consejo, de 22 de octubre de 2014 (Diario Oficial de la Unión Europea de 4 de noviembre de 2014), se define como « especie exótica invasora preocupante para un Estado miembro » aquélla, distinta de las preocupantes para la Unión, de la cual un Estado miembro considera, basándose en pruebas científicas, que su liberación y propagación tienen efectos adversos, incluso cuando no se hayan determinado completamente.
Por esta razón, sin duda, el Abogado del Estado apela al principio de precaución, pero lo cierto es que para aplicar éste es imprescindible la existencia previa del análisis técnico y científico de riesgos que…. se ha llevado a cabo… exclusivamente para el de las Islas Canarias.
No se puede olvidar que el principio de precaución abarca los casos específicos en los que los datos científicos son insuficientes, no concluyentes o inciertos, pero en los que una evaluación científica objetiva preliminar hace sospechar que existen motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pudiesen ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido, siendo, en cualquier caso, condición previa y necesaria para recurrir al principio de precaución una evaluación de los datos científicos sobre los riesgos , principio cuya aplicación implica, a su vez, la de los principios de proporcionalidad, no discriminación, coherencia, análisis de las ventajas y los inconvenientes que se derivan de la acción o de la falta de acción y un estudio de la evolución científica” (F.J.3 in fine).
Comentario de la Autora:
La presente Sentencia resulta ilustrativa de la particularidad del sistema jurídico público establecido en nuestro Ordenamiento para la tutela de la biodiversidad. Por un lado, la Sentencia resulta del máximo interés por el iter procedimental descrito en cuanto a la aprobación del Real Decreto examinado y los cambios producidos en la modificación del Anexo conteniendo el Catálogo de Especies Exóticas Invasoras.
Por otro lado, la Sentencia es, a nuestro juicio, importante por poner de manifiesto la conexión y dependencia de las decisiones administrativas de carácter protector a los conocimientos de la ciencia y la técnica, lo cual, indudablemente, conecta con el principio de precaución, objeto de la controversia expuesta. Desde esta perspectiva, el planteamiento del Tribunal respecto de la necesidad de acreditar que existen riesgos para la biodiversidad, junto a los principios de proporcionalidad y no discriminación, es, cuanto menos llamativo, en relación con el significado del principio de cautela, en la medida en que este último principio permite adelantar la barrera de la intervención administrativa a un momento anterior al de absoluta certeza científico-técnica sobre los efectos en el medio ambiente de una determinada actuación.
La cuestión será, entonces, determinar si resulta proporcional y adecuado la anulación de la inclusión de la especie en el Catálogo una vez, que, sin embargo, los riesgos ambientales han quedado perfectamente acreditados, a pesar de atribuirles un alcance territorial limitado.
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