Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2018 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Espín Templado)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 764/2018- ECLI: ES: TS: 2018:764
Temas Clave: Evaluación de impacto ambiental; declaración; impugnación
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado y por la Compañía Transportista de Gas Canarias, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de marzo de 2015, por la que estima el recurso contencioso-administrativo número 390/2013, presentado por la Asociación Plataforma Ciudadana contra el Puerto Industrial de Granadilla. La Asociación es parte demandada en el recurso de casación.
El recurso contencioso-administrativo se había planteado contra la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de fecha 4 de mayo de 2012, por la que se otorga a Compañía Transportista de Gas Canarias, S.A. autorización administrativa para la construcción de una planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado en el término municipal de Granadilla (Tenerife), así como contra la desestimación de los recursos de alzada interpuestos contra la citada resolución, acordada por la Secretaría de Estado de Energía mediante resolución de 20 de diciembre de 2012.
Entre los motivos de la Administración General del Estado para plantear el recurso de casación, se esgrime la infracción del artículo 10 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
Por su parte, la Mercantil demandante también plantea como motivo para el recurso, entre otros, y sobre la base del art. 88.1.d) de La Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la infracción de los artículos 1 a 22 del Real Decreto 1131/1988 y sus anexos, en conexión con los artículos 1 a 10 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental , y sus anexos, del artículo 9.1 de la Directiva 85/337/ CEE, del Consejo , de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, así como de la jurisprudencia. A ello añade como motivo del recurso, la infracción del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y sus anexos, en conexión con la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; además de la infracción del Decreto autonómico 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, y el Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento.
El Tribunal señala que la Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo por la ausencia de un análisis en la Declaración de Impacto Ambiental de los riesgos acumulativos o sinérgicos del proyecto, procediendo a anular esta Declaración y, por extensión, la autorización administrativa impugnada (F.J.2).
Por su parte, ambos recursos de casación tratan de poner de manifiesto una cierta confusión entre el Estudio de Impacto Ambiental y la Declaración de Impacto, respecto de la que entienden no se acreditan las deficiencias señaladas por la Sala de instancia. El Tribunal Supremo rechaza esta línea argumental, asumiendo el planteamiento de la Sentencia impugnada y reconociendo que no hay vulneración del Real Decreto 1131/1988 ni demás normativa y jurisprudencia invocadas (F.J.6).
Finalmente, en cuanto a la infracción de la normativa sobre riesgos y actividades peligrosas, por entender la recurrente que este aspecto no forma parte del marco de análisis del Estudio de Impacto Ambiental, el Tribunal desestima el motivo, en la medida en que considera que la Sala de instancia no ha confundido efectos ambientales y riesgos de actividades potencialmente peligrosas y no ha resuelto conforme a la normativa aplicable a estos riesgos (F.J.7).
Destacamos los siguientes extractos:
“«La respuesta a este motivo de impugnación exige realizar una puntualización previa, consistente en que la entidad recurrente solicita la nulidad basándose indistintamente en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero y en el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre. Lo cierto es que en el momento de emitirse la declaración de impacto ambiental en el supuesto que nos ocupa, 8 de junio de 2007, la norma vigente era el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre.
También es preciso señalar que bajo lo que, genéricamente, se denomina evaluación de impacto ambiental se hace referencia a una técnica de protección ambiental de carácter preventivo consistente en un procedimiento compuesto por un conjunto de estudios técnicos, abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación de la autoridad ambiental del impacto o efectos para el medioambiente de un proyecto de obra o actividad, que concluye con un informe, denominado DIA, en el que se pronuncia, desde los postulados ambientales, sobre la conveniencia o no de realizar un proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse»” (F.J.2).
“(….) «Tales consideraciones resultan relevantes para el supuesto que nos ocupa porque el recurso pretende la nulidad de la autorización administrativa impugnada por entender que existen carencias en el procedimiento de evaluación, que en unos casos las refiere a deficiencias del Estudio de Impacto Ambiental y en otros a la Declaración de Impacto Ambiental emitida. Esta táctica impugnatoria mezcla, por tanto, deficiencias que imputa al Estudio de impacto ambiental, emitido por la empresa en la fase inicial del procedimiento, con deficiencias que imputa a la Declaración de Impacto ambiental que, concluye el proceso de evaluación, sin que estas carencias tengan, a juicio de este Tribunal, el mismo alcance y trascendencia. Dado que el Estudio de impacto ambiental presentado por la empresa queda sometido a un trámite de información pública y de informes por las autoridades y organismos afectados, en los que se ponen de relieve las correcciones necesarias, las deficiencias advertidas en este documento pueden ser suplidas a lo largo del procedimiento introduciendo las mejoras procedentes. En ello radica la esencia del procedimiento de evaluación ambiental, por lo que si a lo largo de este proceso las iniciales carencias se suplen y quedan subsanadas en la Declaración de Impacto, que concluye el procedimiento de evaluación y en el que finalmente se recogen las determinaciones medioambientales necesarias, no es posible entender que las primeras por sí mismas tienen sustantividad anulatoria, al contrario de lo que ocurre con las que se aprecien en la Declaración de Impacto (….)
Debe recordarse, en este punto, que si bien el Tribunal Supremo ha señalado que la Declaración de Impacto Ambiental tiene naturaleza de acto de trámite por tener un carácter instrumental o medial respecto de la decisión sustantiva que se adopte en torno al proyecto que la motivó, por lo que no se puede impugnar directamente en esta sede jurisdiccional (STS de 17.11.98 ), ello no significa que quede imprejuzgado el contenido de tal declaración» “ (F.J.2).
“ (…) «Pero, tal y como hemos señalado la Declaración de impacto debe ser anulada, al apreciarse la existencia de una grave insuficiencia sobre un elemento especialmente relevante, que puede condicionar el resultado de la decisión o, al menos, de las medidas y correcciones que se considere necesario establecer en relación con el proyecto presentado, lo que consecuentemente conlleva la nulidad de la autorización administrativa impugnada»” (F.J.2 in fine).
“ (…) El motivo no puede prosperar, toda vez que en ningún caso puede afirmarse que la sentencia confunda los efectos medioambientales con los riesgos de las actividades potencialmente peligrosas, ni resuelve en virtud de la aplicación de la normativa invocada. En efecto, una cosa es poner de relieve que los efectos acumulativos o sinérgicos puedan ocasionar riesgos medioambientales, como sí puede deducirse que hace la sentencia al hablar de «riesgos acumulativos o sinérgicos» y otra aplicar la normativa sobre las actividades potencialmente peligrosas. No es preciso reiterar una vez más cuál es la ratio decidendi de la sentencia, que nada tiene que ver con la confusión que la demandante imputa a la Sala de instancia” (F.J.7).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia tiene el interés de ofrecer una caracterización del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, del Estudio como parte ineludible de dicho procedimiento y de la Declaración de Impacto Ambiental como punto de llegada del mismo vigente a día de hoy, pese a que el proyecto en cuestión se sometiera al Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio.
Interesa, en este sentido, la consideración de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite, tal y como se ha señalado en los párrafos seleccionados, en el sentido de que no es posible su impugnación directa.
El modelo de 1986 es, pues, el modelo de la actual Ley 21/2013, de 9 de diciembre, en la medida en que el procedimiento de evaluación de impacto sigue configurándose como un procedimiento instrumental respecto de la autorización de proyectos (art. 5.a) de la Ley 21/2013), pese al carácter determinante de la Declaración de Impacto y la posibilidad de que la autorización sustantiva sea anulada ante como consecuencia de la invalidez de dicha Declaración, tal y como pone de manifiesto la Sentencia comentada.
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