Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jose Juan Suay Rincón)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 861/2016 – ECLI:ES:TS:2016:861
Temas Clave: SIG; residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; RAEE; principio de proximidad; condiciones de la autorización
Resumen:
MAC INSULAR S.L. interpuso recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 19 de junio de 2014 , por cuya virtud se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Fundación Ecotic contra la Resolución dictada por el Director General de Cambio Climático y Educación Ambiental de la Consellería de Medi Ambient i Mobiliat del Gobern de les Illes Balears, de fecha 25 de marzo de 2011, que autorizaba a la entidad recurrente como entidad gestora de un “Sistema Integrado de Gestión” (SIG) de “Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos” (RAEE) en el ámbito territorial de las Islas Baleares, señalando una serie de condicionantes y requisitos; y contra la Resolución adoptada el 12 de diciembre de 2012, por el Conseller d’Agricultura, Medi Ambient i Territori, que estimó en parte el recurso de alzada formulado el 29 de abril de 2011 por Ecotic, anulando los puntos 2 y 3 del Apartado Quinto y en el punto 4 del Apartado Sexto de la resolución precedentemente citada (Resolución de 25 de marzo de 2011), por razón de su disconformidad a derecho, confirmando dicha resolución en los restantes extremos.
El tribunal supremo destaca aquellos fragmentos relevantes de la sentencia de instancia., en la que Ecotic había impugnado algunas de las condiciones impuestas en la autorización. Concretamente se detiene en la prohibición del traslado de estos residuos para su tratamiento a otra Comunidad autónoma y por tanto fuera de la isla de Mallorca, considerando la comunidad autónoma que estaba justificado por el principio de territorialidad que fuese la única concesionaria de la Isla quien los tratase. El tribunal de instancia considera que se ha interpretado erróneamente el principio de proximidad y da la razón a Ecotic, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, entendiendo que nos e puede impedir el traslado de los residuos a otra comunidad autónoma.
La empresa concesionaria, MAC INSULAR fundamenta el recurso de casación en dos motivos de impugnación: 1) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 16 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos , así como la incorrecta aplicación del artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados, alega la infracción del artículo 16 de la Ley de Residuos de 1998 y la incorrecta aplicación de la normativa que vino a sustituirla, esto es, la Ley de Residuos y Suelos Contaminados de 2011 (artículo 25 ); 2) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 52.2 LRJAP -PAC.
El alto tribunal desestima las pretensiones y considera conforme a derecho la sentencia de instancia, en tanto que la legislación aplicable exige atender la obligación de entregar los residuos al concesionario de la isla cuando dichos residuos hayan de tratarse precisamente en dicho ámbito territorial; pero no excluye ello que tales residuos puedan ser trasladados fuera, bien a otra isla, o a otra Comunidad Autónoma.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Pero no es susceptible de reproche el planteamiento de fondo que subyace a la sentencia; y de ahí la procedencia de desestimar el motivo alegado.
– La interpretación que efectúa la Sala sentenciadora es, ya de entrada, la que mejor se acomoda al propio tenor literal de la normativa aplicable, porque la vigencia del principio de proximidad se proclama estrictamente en punto a la eliminación de los residuos (artículo 16.1: ” La eliminación de residuos en el territorio nacional se basará en los principios de proximidad y de suficiencia “), de modo que no se opone a su traslado fuera de la isla con vistas a su tratamiento y valorización, que es lo que sucede con los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, residuos recogidos selectivamente y destinados después a valorización.
Y resulta también del artículo 16.3 de la misma Ley de 1998 que la regla general consiste en admitir la posibilidad de traslado de residuos de una Comunidad Autónoma a otra (artículo 16.3: “Las Comunidades Autónomas no podrán oponerse al traslado de residuos para su valorización o eliminación en otros Comunidades Autónomas, siempre y cuando estos traslados no se opongan a los objetivos marcados en sus planes autonómicos” ).
No cabe, en consecuencia, extender la virtualidad del principio de proximidad más allá de los supuestos en que dicho principio está previsto legalmente.
Cierto es que en el último precepto antes indicado se contempla que al traslado de residuos pueda oponerse su compatibilidad con los objetivos marcados por los planes autonómicos. Pero ya como excepción, y han de evitarse, como sabemos, las interpretaciones expansivas en la determinación del alcance de las limitaciones establecidas a un principio general de libertad.
Y es así que, en la interpretación que la Sala de instancia efectúa de la planificación sectorial vigente en Mallorca (Plan Director de Servicios de 2002), y cuya aplicación al caso no se rechaza de entrada (por carecer de carácter autonómico, según se intenta hacer valer), se postula que solo si se realiza en Mallorca corresponde en exclusiva al concesionario adjudicatario del servicio el tratamiento de los residuos.
En el sentido expuesto, se interpreta la obligación establecida en su artículo 12 de entregar los residuos a las plantas de tratamiento regestionadas por el Consell, una vez este servicio también ha venido a insularizarse por virtud del indicado Plan (artículo 6); pero, como decimos, no impone el referido precepto que todo tratamiento de los residuos recogidos en Mallorca deba confiarse necesariamente al concesionario. Así será efectivamente, si su tratamiento se realiza en la isla, pero no está prohibido su traslado fuera de ella.
Así, pues, por virtud de cuanto antecede, las limitaciones pretendidas en el recurso relativas al tratamiento de residuos no encuentran cobertura ni en la normativa legal de aplicación (Ley de 1998), ni en el plan sectorial vigente en la isla de Mallorca.
El principio de proximidad recogido en la Ley de 1998 (y también en el propio Plan: artículo 3) no impone que los residuos recogidos en Mallorca deban ser tratados necesariamente en la isla y, por consiguiente, tampoco impide que puedan ser trasladados a otras Comunidades Autónomas (o a otras islas) para su tratamiento.
Y en el caso del Plan -hemos de añadir ahora- la conclusión así alcanzada en la instancia constituye una barrera infranqueable en casación, porque a los órganos jurisdiccionales ubicados en el vértice de cada Comunidad Autónoma corresponde en exclusiva la determinación última del sentido en que ha de interpretarse y aplicarse el Derecho propio de cada Comunidad Autónoma.
– Una interpretación sistemática, por otra parte, fundada en el contexto (europeo) en que se inserta la normativa legal que estamos examinando, no hace sino avalar y reforzar el planteamiento expuesto.
No está de más recordar en este sentido que, a impulsos de la jurisprudencia europea (por todas, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 1998 – asunto C -203-96), cuya existencia el recurso no ignora e incluso cita expresamente), ha venido a modificarse el signo de la normativa de referencia proveniente de las instancias europeas (Reglamento 1013/2006 y Directiva Marco de Residuos de 2008), con vistas a la admisión del traslado de los residuos para su tratamiento.
Y la expresa incorporación de esta regla a nuestro ordenamiento por medio de la Ley de 2011, antes que representar una novedad sustancial, lo que hace no es sino confirmar el limitado alcance con el que ha de interpretarse el principio de proximidad en el ámbito que nos ocupa (gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos).
En definitiva, cumple concluir que el Plan de Mallorca organiza el sistema de gestión de residuos cuando su tratamiento se desarrolla en la isla, pero no puede entenderse que da cobertura a una prohibición de traslado de residuos genérica e incondicionada, contraria a los principios de libre circulación, libertad de empresa y libre competencia que demanda el acervo comunitario. La existencia de un único concesionario y de una sola instalación de tratamiento de residuos determina la necesidad de acudir a aquél y a ésta cuando vayan a tratarse dichos residuos en Mallorca, pero no impide que los gestores de residuos puedan favorecer su traslado fuera del ámbito territorial de la isla.
C) Valga todavía una última consideración, en cualquier caso, para puntualizar que tampoco es que de la normativa vigente resulte un régimen de traslados de los residuos basado en una libertad absoluta e incondicionada (algo que ni siquiera rechazó la propia entidad mercantil recurrente en la instancia y que ahora vuelve asimismo a reconocer al manifestar su oposición a la estimación del presente recurso de casación).
Lejos así de lo que pudiera concluirse, dicho régimen de traslados está sujeto en todo caso a un sistema autorizatorio (cuya gestión se atribuye a las Comunidades Autónomas: artículo 4.2 de la Ley de 1998).
Lo que sucede es que, por una parte, la autorización de traslado por parte de la Comunidad Autónoma de origen no puede denegarse sino caso por caso, en la medida en que venga a acreditarse su compatibilidad con a los objetivos marcados en los planes autonómicos.
Esto es, lo que en rigor es solo susceptible de censura es que pueda considerarse cercenada toda posibilidad de traslado de los residuos de una forma genérica e injustificada -que es a la postre lo que venía a avalar la autorización concedida al gestor de residuos a tenor de sus condicionantes anudados a ella, y es también la razón por la que se anula dicho condicionante-; en otros términos, lo que proscribe el artículo 16 de la Ley es el establecimiento de una restricción al traslado de residuos impuesta con carácter general.
Por otra parte, y en lo que concierne a la Comunidad Autónoma de destino, tampoco queda desprovista ésta de la facultad de introducir restricciones, ahora bien, en los limitados términos establecidos igualmente por la normativa aplicable (artículo 16.2: “” Las Comunidades Autónomas sólo podrán oponerse a la recepción de cualquier tipo de residuo producido en el territorio nacional, en centros ubicados en su territorio y por ellas autorizados, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) Que los citados centros no tengan las instalaciones adecuadas o, manifiestamente, carezcan de la capacidad necesaria para el almacenamiento, valoración o eliminación de los residuos. b) Que existan indicios racionales de que los residuos no van a ser gestionados en la forma indicada en la documentación que los acompaña con motivo de su traslado. c) Que los planes nacionales o autonómicos hayan previsto objetivos de almacenamiento, valorización o alimentación, que serían de imposible cumplimiento si se recibieran residuos originarios de otra Comunidad Autónoma. d) Que la planta receptora fuera de titularidad pública o su construcción o gestión hubiera sido financiada en parte con fondos públicos para atender exclusivamente necesidades de ejecución de la gestión de una parte definida de los residuos incluidos en los planes autonómicos y en los planes nacionales de residuos. Este motivo de denegación será también, en su caso, al traslado de residuos a plantas de valorización o eliminación de titularidad de las Entidades locales o financiados por ellas “).
Resultaba precisa esta aclaración; aunque, en cualquier caso, no viene a enervar el sentido de nuestras conclusiones, así que por las razones expresadas con anterioridad, hemos de venir a desestimar este motivo de casación, en línea con lo que anticipamos al iniciar su examen.” (F.J.4).
“El segundo motivo de casación alegado en el recurso ha de correr la misma suerte que el anterior, ya que el alegato fundado en la supuesta vulneración del principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos, garantizado por la normativa estatal básica ( LRJAP-PAC: artículo 52.2 ), no puede ser acogido en esta sede.
No procede acordar tampoco en este caso la inadmisión de este motivo, porque no es enteramente exacto que se trate de suscitar una cuestión enteramente nueva que no se haya planteado antes, ni tampoco lo es que se haya omitido del todo su consideración al preparar el recurso. Por otro lado, aunque no se alude al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos en la sentencia impugnada, tampoco puede deducirse sin más de ello que carece de toda relevancia para el fallo.
Ahora bien, esto sentado, lo que sí cabe es negar a este principio la virtualidad que se le pretende asignar en su proyección sobre el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento; toda vez que no es que el Plan Director de Servicios de Mallorca de 2002 deje de aplicarse a un supuesto concreto, que sería lo que el principio citado vendría a proscribir; sino que, más exactamente, lo que sucede es que en la determinación de su ámbito de aplicación se considera que están excluidos los supuestos de traslados de residuos a otras Comunidades Autónomas, de manera que el derecho de exclusividad que resulta de dicho Plan es de aplicación en el interior de la isla, esto es, si los residuos se tratan en ella, pero no si se trasladan fuera, sea a otra isla o a otra Comunidad Autónoma.” (F.J.5).
Comentario de la autora:
En esta ocasión destaca la sentencia por tratar sobre la gestión de residuos, en concreto sobre los RAEE y sobre la interpretación del principio de proximidad en cuanto al traslado de los residuos para su gestión. Aunque la ley aplicable sea la derogada ley 10/1998 no deja de ser relevante.
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