Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 811/2022- ECLI: ES: TS: 2022:811
Palabras clave: Plan hidrológico. Protección. Declaración de zonas húmedas. Propiedad.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso contencioso administrativo núm. 142/2019 interpuesto por entidad mercantil contra el Real Decreto 51/2019, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de las Illes Balears, siendo partes recurridas la Administración del Estado; la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; y el Ayuntamiento de Alcudia. La demandante solicita, así, la nulidad del Real Decreto, o, subsidiariamente, la de los preceptos relativos a la declaración de las zonas Húmedas y zonas Potenciales recogidas en el Plan de 2019, o la declaración de determinadas zonas de su propiedad o, subsidiariamente, se le indemnice por las limitaciones que se imponen a su derecho de propiedad.
En este sentido, la recurrente es propietaria de unos terrenos que, con carácter previo a la aprobación del Plan están calificados como suelo urbanizado y de uso exclusivo hotelero, informado, además, por el Organismo de Cuenca (F.J.1), no estando con anterioridad al Plan incluidos entre las zonas protegidas (de hecho, se señala que, históricamente, estos terrenos no han formado parte de las zonas húmedas de Alcudia). De esta manera, la demanda se sustenta en numerosos fundamentos, destacando los siguientes: a) infracción del procedimiento legalmente establecido y/o falta de motivación del procedimiento de urgencia elegido para tramitar la aprobación del Plan; b) la inexistencia de causa legal que justifique la revisión anticipada, puesto que, a su juicio, que no se dan ninguna de las causas legales de revisión anticipada a que se refieren el art. 89.2 del Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH) y el art. 141.2 del Real Decreto 701/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Islas Baleares, y que tal revisión tampoco se justifica por cumplir con las recomendaciones europeas del informe emitido por la Comisión Europea el pasado 10 de noviembre de 2014 (Draft Points) sobre la implementación de la Directiva Marco del Agua en el Estado español; c) infracción del art. 89.6 RPH en cuanto al procedimiento que debe seguirse en la revisión del Plan; d) Nulidad del procedimiento de Evaluación de Impacto Estratégico, por haberse llevado a cabo por órgano incompetente, en el sentido de que correspondía a la Administración General del Estado; e) Falta de participación en el procedimiento de evaluación; f) y otras cuestiones como el carácter tasado del Real Decreto 435/2004, de 12 de marzo, por el que se regula el Inventario nacional de zonas húmedas, respecto del contenido del Anexo I y la lista tasada de tipologías de Zonas Húmedas, sin que esté prevista la zona potencial que se contiene en el documento de Revisión anticipada del Plan, infringiendo, de esa manera, el principio de jerarquía normativa, además del principio de competencia, además de considerar arbitraria la declaración de estos terrenos como zonas húmedas o potenciales.
El Tribunal Supremo entra a analizar pormenorizadamente cada una de las cuestiones señaladas, aludiendo, incluso, a jurisprudencia anterior en la que se apreciaba la concurrencia de causas justificadoras de la revisión del Plan, como la sentencia dictada en el recurso 138/2019, de 21 de enero de 2022, (que ya ha sido objeto de consideración en esta sección) (F.J.3) y declarando la corrección del procedimiento seguido (F.J.4). En sentido similar se pronuncia respecto de las cuestiones planteadas en materia de evaluación ambiental estratégica (F.J.5 y ss).
Respecto de la arbitrariedad o falta de motivación de los criterios aplicables para delimitar los terrenos como zonas húmedas necesitadas de protección, y la identificación de ciertas zonas como “humedal potencial”, el Tribunal expone la argumentación científico-técnica que plantean las demandadas y en la que demuestra que, finalmente, desde 2006, hay un humedal bien identificado en la zona respecto para el que se precisa intervención. De hecho, el Plan crea un Catálogo de Zonas Húmedas de las Islas Baleares en el que incluye ambas clasificaciones, y, respecto de las zonas potenciales incorpora las zonas rellenas, sin distinguir cuándo se llevó a cabo el relleno. Para el Tribunal Supremo la acreditación de las circunstancias que la legislación exige para la identificación de estas zonas se hace de forma impecable, no pudiendo apreciar los motivos de nulidad esgrimidos por la demandante (F.J.9).
En definitiva, el Tribunal desestima íntegramente el recurso, considerando, pues la corrección de la tramitación del Plan y de su contenido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(….) pues tales preceptos no solo prevén una revisión periódica, cada seis años, sino que posibilitan la revisión cuando los cambios o desviaciones que se observen en los datos, hipótesis o resultados de los planes hidrológicos así lo aconsejen, de manera que la revisión no solo puede ser consecuencia de cambios de las circunstancias valoradas sino también de desviaciones que se aprecien respecto de las que se contienen en el propio Plan. En este sentido no pueden dejarse de tomar en consideración las recomendaciones del informe Draft Points emitido por la Comisión Europea en 2014 en relación con el cumplimiento de la Directiva Marco del Agua en cuanto afecta a Baleares y que, por su estado de tramitación, no llegaron a incorporarse adecuadamente en el PHIB de 2015” (F.J.3)
“En este caso, ha de tenerse en cuenta, que no estamos ante la revisión y actualización periódica y general del planeamiento, …., sino que se trata de una revisión y actualización complementaria del PHIB aprobado por el Real Decreto 701/2015, para atender las recomendaciones de la referida Draft Points sobre las deficiencias apreciadas por la Comisión en el cumplimiento de la DMA por la planificación hidrológica de las Islas Baleares, fundamentalmente en relación con las aguas subterráneas, Así, como resulta del expediente y se indica por la Administración demandada, el concreto objeto y finalidad esencial de la revisión operada es atender al mal estado cuantitativo y cualitativo de las masas de agua subterránea a que se refieren las autoridades comunitarias (…).
No se trata de una revisión general ni siquiera de una revisión por circunstancias sobrevenidas a la revisión del planeamiento del segundo ciclo aprobada por Real Decreto 701/2015, sino del complemento de dicha revisión de segundo ciclo para incluir las determinaciones relativas a los aspectos o recomendaciones de la Comisión Europea, y ello debido a que, por lo avanzado de su tramitación, no fue posible incluirlo en la misma (F.J.4)”.
“ (…) la evaluación ambiental forma parte de la elaboración del planeamiento o la revisión del mismo, como resulta de los propios preceptos invocados (arts. 76 a 82 RPH) cuando alega infracción del procedimiento, y que tratándose de cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, la elaboración y propuesta de revisiones ulteriores se realizaran por la Administración hidráulica competente de la misma (art. 71.1 RPH), en congruencia con lo dispuesto en el art. 18 del TRLA en relación al ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias estatutarias sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su territorio.
Son estas previsiones legales las que deben tenerse en cuenta en la interpretación de las normas sobre competencia en materia de evaluación ambiental y, así, el art. 11 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, ….de manera que el órgano ambiental competente se corresponde con el órgano que tiene atribuida la competencia sustantiva para la adopción y elaboración del plan correspondiente, en lógico desarrollo del procedimiento, que resultaría incoherente de aceptar el planteamiento de la recurrente disociando la evaluación ambiental del procedimiento de elaboración o revisión del planeamiento (F.J.5)”.
“Tampoco resultan asumibles las alegaciones dirigidas a cuestionar la legalidad de la delimitación efectuada y la procedencia de los criterios tomados en consideración. Así, la delimitación de zonas potenciales viene amparada, como ya hemos señalado antes, por la normativa sectorial, que incluye la recuperación de zonas húmedas, de manera que la alegación de la parte en el sentido de que el relleno de los terrenos se produjo antes de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, no impide la consideración de los mismos como zona húmeda, actual o potencial, si presentan las características propias de las mismas atendiendo a los criterios que se valoran de manera homogénea al respecto…..Y tampoco puede sostenerse legalmente la incompatibilidad entre la condición de suelo urbano y la delimitación como zona húmeda, pues, por el contrario, como establece el art. 43.3 del TRLA y el art. 91.3 del RPH, son la previsiones establecidas en el planeamiento hidráulico, para la protección de determinadas zonas de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza, las que deben ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio…. (F.J.9)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada aborda un aspecto diferente de la planificación hidráulica al que consideramos en la Sentencia 172/2022, de 21 de enero, centrándose, en este caso, en la declaración de las zonas húmedas o que puedan tener la consideración de humedales potenciales, con la aplicación del consiguiente régimen jurídico. Pero, a la vez, evidencia las dificultades de aplicación de una legislación que, de acuerdo con la Directiva Marco de Aguas, debe tender a la protección de los recursos hídricos, por más que éstos entren en conflicto con la propiedad.
Desde esta perspectiva, la Sentencia ejemplifica cómo el derecho ambiental, a través de la planificación hídrica, no puede mantener una imagen estática de la situación de los recursos hídricos y que, por el contrario, debe hacer de la planificación un instrumento vivo en manos de las Administraciones Públicas, que han de tener capacidad para adoptar nuevas medidas de protección, como las que se muestran en el caso.
Además, la Sentencia es importante en la medida en que reconoce la primacía de la planificación hidráulica sobre la urbanística, proporcionando un criterio de interpretación fundamental en caso de controversia entre uno y otro instrumento.
Enlace web: Sentencia STS 811/2022 del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2022
