Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2017 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1610/2017-ECLI:ES:TS:2017:1610
Temas Clave: Costas; Derecho de propiedad; Espacios naturales protegidos; Ordenación de los recursos naturales
Resumen:
Con fecha de 15 de septiembre de 2015, el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia en la cual se estimaba el recurso interpuesto por una mercantil contra la disposición del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Pollença que declaraba la servidumbre de acceso al mar de través de un camino propiedad de la recurrente. Pronunciamiento judicial que ya fue analizado en esta REVISTA.
De este modo, la Sala del TSJ de Islas Baleares, anulaba la previsión del PGOU que habilitaba el paso a cualquier persona a una playa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. La razón de la anulación residía en que, después de la aprobación del PGOU, se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de la Serra de la Tramuntana, que calificaba como zona de exclusión, no sólo varias partes del camino sobre el que se había constituido la servidumbre peatonal, sino incluso la playa misma a la que se accedía. Por ello la Sala estimaba el recurso contencioso-administrativo, decretando en la sentencia ahora recurrida en casación la supresión de la servidumbre peatonal del PGOU, por cuanto el contenido de los PORN debe prevalecer sobre los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos.
Contra tal sentencia de instancia, se alza en casación el ayuntamiento de Pollença, planteando varios motivos sustentadores de su pretensión anulatoria. Entre los mismos se halla el concerniente a que en el recurso que inició el contencioso-administrativo, la mercantil recurrente había efectuado un recurso indirecto contra el PGOU de forma incorrecta, vulnerando la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto no había ciertamente un acto de aplicación de dicha disposición urbanística que legitimara el recurso indirecto. El acto de aplicación que la entidad recurrente había utilizado consistía en una solicitud de modificación del PGOU a fin de adaptarse al PORN de la Sierra de la Tramuntana. Tal motivo es acogido por el Tribunal Supremo.
Pero al margen de admitir este motivo planteado por la representación del Ayuntamiento de Pollença, casando por tanto la sentencia, el Tribunal Supremo se constituye a continuación en Tribunal de instancia -así lo manifiesta expresamente en el F. 11-, procediendo a analizar la solicitud de la mercantil propietaria de los terrenos realizada al Ayuntamiento a fin de que éste procediese a adaptar su PGOU al PORN posterior, suprimiendo la servidumbre de acceso al mar en los caminos de su propiedad, y que había resultado desestimada por silencio por parte de dicho Ayuntamiento.
A este respecto, el Tribunal Supremo lo que efectúa es un juicio de ponderación entre las garantías de uso público, libre y gratuito del dominio público marítimo-terrestre (artículos 2.b), 31.1 y 33.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas), y su conservación medioambiental (artículo 2.a) de la misma Ley, entre otros).
Sobre esta cuestión, la Sala aun reconociendo que la utilización del dominio público marítimo terrestre debe ser libre, pública y gratuita para los usos comunes, ello no impide que por razones de interés general (entre los cuales se encuentra lógicamente el de la protección medioambiental) puedan imponerse limitaciones sobre el acceso y el uso público del mar.
De este modo, ampara las peticiones de la mercantil propietaria de los caminos objeto de servidumbre, justificando la exclusión de la servidumbre de acceso por razones ambientales, declarando por otra parte la prevalencia del planeamiento ambiental sobre el urbanístico y territorial.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Ley de Costas (LC), desde su promulgación en 1988, dispone un gran nivel de protección sobre el dominio público marítimo terrestre. Este nivel de protección se verifica inicialmente imponiendo con carácter general el art. 2 una serie de principios orientadores de toda actividad administrativa sobre el citado dominio. El artículo 2 ordena, por lo que aquí mayormente interesa, que “La actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre perseguirá los siguientes fines:
a) Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección, y restauración necesarias y, cuando proceda, de adaptación, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático.
b) Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.
c) Regular la utilización de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico.
d) Conseguir y mantener su adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar. Conforme a estos principios, el art. 31.1 establece que ” La utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a esta Ley””.
“Como hemos señalado, de conformidad con el artículo 31 de la Ley de Costas, la utilización del dominio público marítimo terrestre y, en todo caso, del mar y de su ribera -por tanto, también de las playas- será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las disposiciones aplicables.
Estas reglas generales se precisan para las playas en el artículo 33 de la misma Ley, puesto que taxativamente se proclama que: “las playas no serán de uso privado”, sin perjuicio de lo previsto para las reservas demaniales.
Esta regla no impide que se limite el acceso y el uso público por razones de interés general, como la conservación medioambiental (en este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1999, empalizada Parque de Doñana) o la defensa nacional. En este caso, debemos concluir que la imposición de prescripciones restrictivas o impeditivas de acceso público al mar y a su ribera es una realidad que contempla el artículo 2 b) de la Ley 22/1988 de Costas cuando establece que “La actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre perseguirá (…) garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo terrestre, sin más excepciones que las derivadas de interés público debidamente justificadas”, interés que obviamente está presente en los valores medioambientales y su protección.
En definitiva, si bien la Ley de Costas establece la garantía del uso público del mar y de su ribera, también lo es que la propia Ley de Costas permite determinadas excepciones debidamente justificadas. En este caso, el PORN, que ha de recordarse no forma parte del objeto de enjuiciamiento en este proceso, ha contemplado esa excepción al disfrute recreativo del mar en esa concreta zona y aguas, y ello por encontrarse en un paraje de alto valor ecológico y ambiental, motivo por el cual se ha calificado de “Zona de Exclusión””.
“Ello implica no solo una superioridad del planeamiento medioambiental sobre el urbanístico (reflejo de la preponderancia de los valores medioambientales sobre los de mera ordenación del territorio, como ha reconocido la jurisprudencia, así Sentencia del Tribunal Constitucional 102/95, de 26 de junio y Auto del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1989), sino el que el planeamiento urbanístico ha de adaptarse a lo establecido en el planeamiento medioambiental.
En este sentido la STC 306/2000, de 12 de diciembre, establece que “El planeamiento ecológico regulado en el Título II LCEN se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio [SSTC 77/1984, FJ 2 ; 149/1991 , FJ 1 b); 36/1994, FJ 3 ; 28/1997, FJ 5 , y 149/1998 , FJ 3]. A este respecto cabe reseñar que el carácter indicativo de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales (art. 5.3 LCEN) se explica adecuadamente por conexión con la competencia de ordenación territorial, cuyas determinaciones no pueden menoscabar los ámbitos de competencias reservados al Estado ex art. 149.1 CE con incidencia espacial o territorial, pero que, correlativamente, tampoco pueden ser ignoradas por las distintas Administraciones públicas [SSTC 149/1991 , FJ 1 b); 40/1998, FJ 30 , y 149/1998 , FJ 3]. A su vez, la posición supraordenada de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales respecto de otros instrumentos de ordenación territorial o física (art. 5.2 LCEN) es lógica consecuencia de la finalidad ambientalista a la que sirven (STC 102/1995 , FJ 13)”.
Por lo hasta aquí razonado, procede estimar la pretensión contenida en la demanda relativa a la necesidad de que por la administración competente se proceda a adaptar el PGOU de Pollensa, en las concretas determinaciones objeto del recurso a las prescripciones contenidas en el PORN de la Serra de la Tramontana, aprobado por Decreto 19/2007, de 16 de Marzo”.
Comentario del Autor:
La Sala 3ª del Tribunal Supremo vuelve a poner de manifiesto la supremacía del interés ambiental sobre otros derechos e intereses como el del uso público del espacio marítimo terrestre que, aun contando con una especial consideración jurídica, decae frente a la conservación y protección medioambientales. Queda claro pues como el planeamiento ambiental puede anular o mitigar el uso público de una playa.
A fin de proclamarse este superior interés, se declara igualmente la prevalencia, ya tradicional en nuestro ordenamiento jurídico, de la planificación ambiental sobre la urbanística o territorial, que en caso de contradicción con aquélla debe adecuarse a su contenido.
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