Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 5165/2024 – ECLI:ES: TS: 2024:5165
Palabras clave: Residuos. Infracciones. Autorización. Obligaciones. Estipulaciones. Sanciones. Principio de proporcionalidad. Salud. Medio ambiente.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación formulado por la Mercantil MICAL AUTOCASIÓN, S.L contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Primera) en fecha 21 de abril de 2022, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por la misma Mercantil contra la sentencia de 22 de diciembre de 2020 dictada por el Juzgado nº 3 de lo Contencioso de Zaragoza.
Esta última sentencia, a su vez, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada entidad contra la resolución de 30 de enero de 2019 del Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad de Zaragoza que sancionó a aquélla por la comisión de una infracción en materia de residuos, prevista en el artículo 46.3.a) de la Ley 22/2011, de 28 de julio de residuos y suelos contaminados, que tipifica como infracción grave “El ejercicio de una actividad descrita en esta Ley sin la preceptiva comunicación o autorización, o con ella caducada o suspendida, así como el incumplimiento de las obligaciones impuestas en las autorizaciones o de la información incorporada en la comunicación, sin que haya supuesto un peligro grave o un daño a la salud de las personas o se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente”.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en precisar y complementar la jurisprudencia del Alto Tribunal a fin de determinar el alcance interpretativo que debe darse a la expresión “incumplimiento de las obligaciones impuestas en las autorizaciones”, prevista en el artículo 46.3.a) de la Ley 22/2011 como infracción grave, en relación con la expresión “infracción…de las estipulaciones contenidas en las autorizaciones”, prevista en el artículo 46.4.c) de la misma ley como infracción leve”.
Las infracciones que se imputan a la mercantil como graves y que han quedado probadas son:
– No descontaminar los vehículos en el plazo máximo de 30 días, a partir de su recepción, señalado en el condicionado sexto (6.1) de su autorización como CAT.
– Almacenar vehículos al final de su vida útil (residuos peligrosos código LER 160104*) en una instalación distinta de la autorizada en el condicionado primero de su autorización como CAT.
La recurrente alega que la sentencia de instancia infringe los dos artículos anteriormente citados por efectuar una interpretación contraria al significado de sus palabras. Entiende que su conducta podría calificarse como un incumplimiento de “estipulaciones” pero no de “obligaciones”. También alega vulneración del principio de proporcionalidad que caracteriza al derecho administrativo sancionador (art. 29 LRJSP). Por último, considera que la sentencia impugnada ha infringido el artículo 24 de la Constitución con relación derecho a la presunción de inocencia en su vertiente del principio in dubio pro sancionado.
Con carácter previo, el Tribunal nos aclara que la resolución del litigio sigue presentando interés casacional, teniendo en cuenta que los preceptos objeto de interpretación de la Ley 22/2011 coinciden con el contenido de los artículos 108.2.a) y 108.4.d) de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, hoy vigente y que deroga la anterior.
A continuación, sobre la base de las definiciones de “obligación” y “estipulación” establecidas en el Diccionario de la RAE y en el Diccionario del Español Jurídico, el Tribunal considera necesario que la interpretación de ambos preceptos debe llevarse a cabo en función del contexto y la realidad social del tiempo en que deben aplicarse, atendiendo esencialmente en este caso a los objetivos de la Ley de residuos, que son la protección de la salud humana y del medio ambiente.
En base a estas premisas, el Tribunal fija la siguiente doctrina: “estaremos en presencia del incumplimiento de una obligación cuando aquél se refiera al núcleo principal de la actividad autorizada o a los elementos determinantes de dicha autorización; y estaremos ante el incumplimiento de una estipulación cuando aquél se refiera a cuestiones accesorias o complementarias o, en su caso, a especificaciones sobre el modo de cumplir las obligaciones principales”.
En este caso concreto, el Tribunal considera que existen razones más que suficientes para considerar que los hechos sancionados se corresponden con la comisión de una infracción grave y que la sanción impuesta resulta proporcionada. Por tanto, no acoge el recurso planteado por la entidad mercantil.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es cierto que los términos “obligación” y “estipulación” son conceptualmente diferenciables, como se infiere, entre otros, del Diccionario de la RAE y del Diccionario del Español Jurídico (obra resultante de la colaboración entre la Real Academia de la Lengua y el Consejo General del Poder Judicial) (…)
Por ello, en este caso debemos tomar en consideración no sólo el tenor literal de esos preceptos, sino también -como previene el artículo 3.1 del Código Civil- el contexto y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de la norma en que se enmarcan, la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados, norma que tiene como objetivos declarados la protección de la salud humana y del medio ambiente.
Y es que estamos en un momento histórico en el que definitivamente se está abriendo camino, cada vez con mayor pujanza en los planos social y legislativo, la protección de esos valores. De aquí que, en cuanto ahora interesa, atendiendo al contexto histórico y social, así como al espíritu y finalidad de la norma, debamos tener muy presente la graduación de la mayor o menor gravedad de las conductas atentatorias contra aquellos valores que han sido tomadas en consideración por el legislador a la hora de tipificar las respectivas infracciones y sanciones (…)”.
“(…) Por tanto, con toda lógica, cuando el incumplimiento lo sea de una obligación deberá conceptuarse, por su mayor entidad o trascendencia, como infracción grave y castigarse como tal con una sanción grave, mientras que cuando lo sea de una estipulación deberá conceptuarse, por su menor entidad o trascendencia, como leve, a la que corresponde una sanción leve (inferior a aquélla). De esta manera, queda garantizado también el respeto al principio de proporcionalidad.
Comentario de la Autora:
El Alto Tribunal aclara e interpreta los conceptos de “obligación y “estipulación” en orden a diferenciar el régimen de infracciones y sanciones contemplado en la normativa de residuos, y para ello toma en consideración la realidad del tiempo en que las normas han de aplicarse y los objetivos de aquella normativa, referidos tanto a la protección de la salud como a la del medio ambiente, que cada vez adquieren un mayor peso.
Cierto es que el contenido de los preceptos interpretados puede dar origen a confusión al entremezclar los conceptos de obligación y estipulación con un tratamiento distinto en orden a su incumplimiento hasta desembocar en una infracción grave o leve, lo que no deja de ser una defectuosa técnica normativa cuyo esclarecimiento recae de nuevo en los Tribunales.
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