Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: María del Pilar Teso Gamella)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 755/2015 – ECLI:ES:TS:2015:755
Temas Clave: Aguas; Planificación Hidrológica; Programa de Medidas; Medidas Complementarias; Dragado
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación ecologista “WWW-ADENA” contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. El recurso se dirige sobre unos concretos contenidos del plan, que confluyen y tienen como denominador común la defensa del Parque Nacional de Doñana, por la indiscutible importancia medioambiental del mismo.
La recurrente, en el escrito de demanda, solicita que se estime el recurso contencioso-administrativo y se declare la nulidad de determinados preceptos de la normativa, apartados de la memoria y anejos del Plan Hidrológico aprobado por el Real Decreto 355/2013. Esta pretensión de nulidad se fundamenta en torno a tres pilares. En primer lugar, se impugna el artículo 11, apartados 1 y 4, del Plan, porque permite que se deterioren determinadas aguas superficiales, como consecuencia de la actuación de dragado de profundización del Guadalquivir. En segundo lugar, en el Anejo 10, sobre el plan de medidas, se contempla dicha actuación de dragado y se califica como una medida complementaria, por lo que su realización es vinculante y no está subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones. En tercer lugar, se combate la calificación del acuífero de Doñana como una masa de agua en buen estado cuantitativo pues, a juicio de la recurrente, no lo es. La entidad recurrente sostiene que la masa de agua subterránea Almonte Marismas, no está calificada correctamente al no tomar en cuenta el descenso de los niveles piezométricos. Asimismo, también hace referencia a la insuficiencia del procedimiento de participación pública. Se indica al respecto que en el Esquema de Temas Importantes, aunque se hacía referencia al dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla, sin embargo, no figuraba dicha actuación como una medida complementaria.
Por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, considera que las medidas que recoge el plan no afectan al Parque Nacional de Doñana, porque el dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla es una mera previsión que, además, ha tenido en cuenta la salvaguarda de las zonas protegidas. Además, entiende que en el procedimiento de elaboración del plan se ha cumplido la participación pública y también se ha sometido al correspondiente procedimiento de evaluación ambiental. Por eso, solicita que se desestime el recurso contencioso-administrativo.
El Tribunal Supremo estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por “WWW-ADENA” contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, y declara el mismo no conforme con el ordenamiento jurídico respecto de la actuación del dragado del canal del Puerto de Sevilla, y conforme a Derecho en lo demás. Por ello, únicamente declara la nulidad en lo relativo a la actuación del dragado, del artículo 11, apartados 1 y 4; del apartado 7.5 de la Memoria; del apartado 6.3 del anejo 8; del apartado 5.2.11 del anejo 10; y del apéndice 2.2.10 del apéndice II del programa de medidas, anejo 10, respecto del carácter de medida complementaria.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La conclusión que alcanzamos responde al sentido literal del artículo 39.2 del Reglamento de Planificación Hidrológica, que exige, de modo tajante, que los motivos de las modificaciones de agua “se consignen y expliquen específicamente en el plan”. Insistimos, en el plan y mediante una motivación específica. No bastando, por tanto, motivaciones genéricas.
También es la única interpretación posible si atendemos a la naturaleza de la norma, pues el expresado artículo 39 es una excepción al principio general, en materia de aguas, que prohíbe cualquier deterioro o empeoramiento de las masas de agua.
Así es, la Directiva 2000/60/CE tiene como objetivo final que todas las aguas, superficiales y subterráneas de la Unión alcancen el “buen estado” a finales del año 2015. Para su consecución se fijan los objetivos medioambientales, y, por lo que ahora interesa, se sienta el principio general de prohibición de deterioro, pues el objetivo expreso es ” evitar cualquier deterioro“. Este principio tiene, sin embargo, alguna excepción, como la que regula, precisamente, el artículo 39 del Reglamento, que se corresponde con el artículo 4.7 de la Directiva citada que traspone.
La protección de las aguas, ya sean superficiales continentales, de transición, costeras y subterráneas, que regula la Directiva y el Reglamento de tanta cita, tiene su razón de ser en el cumplimiento de los “objetivos ambientales“, entendiendo por tales, aunque varía según el tipo de masas de agua, la prevención del deterioro, proteger, regenerar y mejorar las masas de aguas hasta alcanzar el deseado “buen estado”. En el caso de aguas muy modificadas, como reconoce la Memoria del plan ahora impugnado que son las del canal del Guadalquivir, se concreta en ” proteger y mejorar las masas de agua artificiales y muy modificadas para lograr un buen potencial ecológico y un buen estado químico de las aguas superficiales ” (artículo 92.bis.1.d) del TR de la Ley de Aguas).
En definitiva, cuando una actuación, como el dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla, comporta o puede comportar, en virtud del principio de precaución, un empeoramiento de las masas de aguas, han de justificarse en el plan los motivos de tales modificaciones y alteraciones, ponderando, de forma específica y concreta, las circunstancias a que se refieren los apartados c) y d) del citado artículo 39.2, con mayor energía cuando se pone en riesgo un lugar singularmente protegido desde el punto de vista medioambiental como es Doñana” (FJ 4º).
“La solución contraria a la expuesta, en el fundamento anterior, nos llevaría a considerar que el plan hidrológico contiene una previsión carente de eficacia, pues sólo desplegaría sus efectos de forma indirecta, cuando se aprobaran los correspondientes proyectos para la realización de la obra del dragado. Lo que no se compagina con la doble naturaleza del plan que no es sólo un documento descriptivo de la situación en que se encuentra la demarcación hidrográfica en cuestión, sino también es un verdadero plan de actuación que persigue, con carácter general, el cumplimiento de los objetivos medioambientales. Por ello el plan ha de justificar ” específicamente ” las actuaciones que comporten un deterioro de las masas de agua y, por lo tanto, se aparten de dicha regla general que exige no empeorar el estado de las aguas.
Téngase en cuenta que cualquier actuación sobre el dominio público hidráulico se encuentra sujeta a la planificación hidrológica ( artículo 1.3 del TR de la Ley de Aguas ), pues los planes proyectan y concretan, sobre el territorio de una demarcación hidrográfica específica, las previsiones generales de la Ley. Por ello cuando el plan hidrológico renuncia a cumplir esta función de concreción, se dificulta o impide la propia efectividad de la ley” (FJ 5º).
“La salvaguarda del medio ambiente también exige que se conozcan con antelación las consecuencias medioambientales de la acción del hombre, para poder mitigar, aminorar o evitar sus efectos nocivos (…)” (FJ 6º).
“Los riesgos que comporta la actuación del dragado del canal, cuya necesidad no aparece explicada ni justificada en el plan, se ponen de manifiesto en la denominada “propuesta metodológica para diagnosticar y pronosticar las consecuencias de las actuaciones humanas en el estuario del Guadalquivir“, realizado por el Centro Superior de Investigaciones Científicas, que consta en el expediente administrativo, y en el Dictamen de la Comisión Científica, que no aparece en el expediente (…)
La contundencia del informe sobre la conservación del estuario y, por tanto, de Doñana, nos releva de cualquier comentario adicional.” (FJ 8º).
“(…) la realización del dragado del canal del Puerto de Sevilla no puede tener, por su propia naturaleza, el carácter de medida complementaria.
En efecto, las medidas complementarias son aquellas “conducentes a la consecución de los objetivos medioambientales previstos” en el TR de la Ley de Aguas, que se integran en los planes hidrológicos, según dispone el artículo 41.2 de la indicada Ley. Insiste, además, la Ley, cuando aborda la protección del dominio público hidráulico, que tales medidas “tendrán como finalidad la consecución de los objetivos medioambientales señalados en el artículo 92 bis” ( artículo 92 quáter, apartado 2, de la misma Ley ).
Como se ve, la realización de la obra del dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla, por tanto, no es una obra que pretende alcanzar unos objetivos medioambientales previstos, según el tipo de aguas, en el artículo 92 bis del TR de la Ley de Aguas. Basta la lectura del precepto para advertirlo. Es una obra que persigue que puedan navegar por el canal embarcaciones de mayor calado, porque puede ser beneficioso desde el punto de vista económico. Por ello esta obra debe ir acompañada de las correspondientes medidas, básicas o complementarias, que teniendo en cuenta ” los resultados de los estudios realizados para determinar las características de la demarcación, las repercusiones de la actividad humana en sus aguas, así como el estudio económico del uso del agua en la misma” (artículo 92 quater.1 del TR de la Ley de Aguas).
Esta obra, en definitiva, no es una medida complementaria. Se trata de una actuación que puede modificar las masas de agua y que precisa del correspondiente programa de medidas, que tenga en cuenta los estudios realizados (…)
Téngase en cuenta que el dragado, no encaja en ningún tipo de medidas. Ni básicas y complementarias, pues las primeras son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada demarcación, y las segundas, las complementarias, de aplicación al caso, son aquellas que en cada caso deban aplicarse con carácter adicional para la consecución de los objetivos medioambientales o para alcanzar una protección adicional de las aguas (artículo 43.4.b/ y 55.1 del citado Reglamento)” (FJ 9º).
“(…) el recurso no puede prosperar respecto de la masa, calificada por el plan en buen estado, del acuífero de Doñana (masa de agua subterránea UH 0.5.51 Almonte-Marismas) que la recurrente considera que es una apreciación errónea según los criterios que fijan las normas comunitarias y estatales (…)
Las dudas y los reproches, en definitiva, que expresa la recurrente sobre la metodología seguida, los criterios observados para cuantificar el deterioro de las aguas y su aplicación al caso no permiten avalar que la calificación de dicha masa de agua 0.5.51 sea disconforme a Derecho” (FJ 10º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés desde la perspectiva de la protección del medio ambiente y, más concretamente, de la protección de un espacio emblemático como el Parque Nacional de Doñana, que goza de un alto nivel de protección, tanto en el plano internacional (clasificado como reserva de la biosfera, incluido en la lista de humedales del Convenio Ramsar y declarado Patrimonio de la Humanidad) y europeo (declarado zona de especial protección para las aves e incluido en la propuesta de lugares de importancia comunitaria) como en el interno, en que goza de la máxima protección ambiental por la normativa estatal y autonómica. En esta Sentencia, el Tribunal Supremo anula el proyecto de dragado de profundización del Guadalquivir, que pretendía aumentar la profundidad del río de 6,8 metros a 8 metros en el tramo de la desembocadura y de 6,5 metros a 7,60 metros en el canal fluvial. El Tribunal Supremo, asumiendo los informes del Centro Superior de Investigaciones Científicas y de la Comisión Científica, advierte de los riesgos que comportaría, sobre uno de los enclaves más protegidos de Europa, la actuación del dragado del canal, cuya necesidad no aparece explicada ni justificada en el plan; y considera, con base en la Directiva marco de aguas y en el Reglamento de planificación hidrológica, que el Plan Hidrológico no justifica de forma específica su inclusión. Además, entiende que la justificación para realizar el dragado no puede hacerse con posterioridad al plan porque expresamente lo impiden la Directiva marco de aguas y el Reglamento de planificación hidrológica, que exige que los motivos de las modificaciones de las masas de agua se consignen y expliquen específicamente en el plan, mediante una motivación específica. Por otra parte, el Tribunal Supremo también censura la forma en la que se ha incluido el dragado en el plan hidrológico, ya que la realización del dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla no puede tener, por su propia naturaleza, el carácter de medida complementaria.
En definitiva, en esta Sentencia se antepone la protección de las aguas y la conservación del estuario a un proyecto de dragado del canal de navegación del Puerto de Sevilla que, sin la debida justificación, se había incluido en el Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadalquivir. Es más, el Tribunal apela al principio de precaución, para determinar que cuando una actuación como el dragado previsto comporte o pueda comportar un empeoramiento de las masas de agua, deben justificarse en el plan los motivos de tales modificaciones y alteraciones, máxime cuando se pone en riesgo un lugar singularmente protegido desde el punto de vista ambiental.
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