Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Mariano de Oro-Pulido Pérez)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 3959/2014
Temas Clave: Espacios Naturales Protegidos; Urbanismo; Planes de Ordenación de los Recursos Naturales; Planes Urbanísticos
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Asociación Plataforma en Defensa de Agua Amarga no al Proyecto Marina de Agua Amarga y por la Junta de Andalucía contra la Sentencia dictado el 28 de mayo de 2012 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Granada). Esta Sentencia estimó parcialmente el recurso formulado por la Entidad Marina de Agua Amarga S.A. contra el Decreto 37/2008, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, declarando la nulidad de la norma impugnada en lo que afecta a la inclusión de los terrenos propiedad de la recurrente en el Sector S.A.U. AA-5 de Agua Amarga –Níjar-, en la zona B1 –área de marcado carácter forestal- por tener la “consideración de suelos urbanos en procesos de transformación” y carecer dicha nueva determinación de la más mínima justificación; y desestima el resto de las pretensiones de la demanda.
La cuestión central que se plantea en esta Sentencia es la de la articulación entre los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes urbanísticos o normas subsidiarias. En particular, el Tribunal Supremo debe entrar a resolver si a través de la revisión de las NNSS realizada en 1996 puede entrar a alterar la clasificación del suelo previamente establecida y clasificar como suelo no urbanizable de especial protección suelos que inicialmente habían sido clasificados como aptos para urbanizar en las NNSS de Níjar de 1987, habiéndose respetado tal clasificación en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de 1994. El Tribunal Supremo considera que ello es posible y, en consecuencia, declara haber lugar a los recursos de casación interpuestos contra la Sentencia de 28 de mayo de 2012 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, sin expresa condena en costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“La demanda rectora del citado recurso contencioso-administrativo pretendía, en lo que ahora interesa, la nulidad de la inclusión de los terrenos propiedad de la recurrente en el sector S.A.U. AA-5 de Agua Amarga -Nijar- en la zona B1 -área de marcado carácter forestal- por tener “la consideración de suelos urbanos en procesos de transformación”.
(…) En los escritos de interposición de los recursos de casación de la Junta de Andalucía y de la Asociación “Plataforma en Defensa de Aguamarga no al Proyecto Marina de Aguamarga”, que no intervino en la instancia, se efectúan una serie de consideraciones en relación con las sentencias de este Tribunal Supremo, de fecha12 y 13 de diciembre de 2007 , -recursos de casación números 652/2004 y 688/2004 – que declararon haber lugar a los recursos interpuestos por la Junta de Andalucía contra las sentencias dictadas por la Sala delo Contencioso-Administrativo, con sede en Granada, en fecha 24 de noviembre de 2003 y 1 de diciembre de 2003 (…)
En las citadas sentencias de este Tribunal Supremo se precisa que la cuestión a decidir es si aquellos suelos que, clasificados aptos para urbanizar en las NNSS de Nijar de 1987 y respetada tal clasificación en el PORNA de 1994, pueden ser clasificados como no urbanizables de especial protección por la Revisión de las referidas NNSS de 1996. La Sala de instancia entendió que no, dado el carácter vinculante que, conforme al art. 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales, tiene para los planes urbanísticos las determinaciones de los PORNA, por lo que, al haberse respetado por el PORNA del Parque Natural Cabo de Gata de 1994 la clasificación de unos terrenos como suelo apto para urbanizar contenida en las NNSS de Nijar de 1987, dicha clasificación no puede ser alterada, para clasificarla, como no urbanizable de especial protección, por la Revisión de dichas Normas en 1996 ni, en consecuencia, por el texto Refundido de esta Revisión.
Sin embargo, el T.S. ha entendido, en las referidas sentencias, que tanto los PORNA como las Declaraciones de Impacto Ambiental -DIA- son herramientas jurídicas al servicio de la mejor protección del medio ambiente, lo que determina, desde la perspectiva ambiental, que las primeras no sólo no excluyen la necesidad de las segundas, sino también, y sobre todo, que éstas pueden, sin que por ello entrenen contradicción con aquellas, ni vulneren por tanto lo dispuesto en el citado art. 5 de la Ley 4/1989,entender necesario u oportuno que determinados suelos queden preservados temporal o definitivamente de un desarrollo urbanístico o de un modelo de desarrollo que sin embargo no excluyó el PORNA. En definitiva, concluye la primera de las sentencias citadas, “este permite, por no entrar en contradicción con él sino todo lo contrario, que el instrumento de ordenación urbana prevea una preservación medioambiental más extensa que lo que aquel consideró necesario para proteger el concreto recurso natural objeto del mismo”.
Así las cosas, el planteamiento efectuado por la Sala de instancia, que ha dado lugar a la sentencia objeto del presente recurso de casación, no se corresponde con la realidad normativa expuesta, dado que no se ha tenido en cuenta la revisión de las NNSS de Nijar, de 1996, y ello, pese a que dicha situación no era desconocida ni para la Junta de Andalucía, que también fue parte en los referidos recursos, ni para la mercantil recurrente en la instancia -B.O.P. de la Provincia de Almería de 9 de octubre de 2009, en el que consta que dicha entidad formuló reclamación patrimonial con base precisamente en las indicadas sentencias de este Tribunal Supremo -ni debió serlo para la propia Sala de instancia, al haber sido anuladas las sentencias por ella dictadas por las tan reiteradas resoluciones de este Tribunal de 12 y 13 de diciembre de 2007” (FJ 2º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es de gran interés para determinar las reglas de articulación entre los planes de ordenación de los recursos naturales y los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Con arreglo al artículo 18.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y la biodiversidad (con anterioridad y de forma similar, el art. 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre), “Cuando los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. En tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos”. Se desprende de estas previsiones el carácter vinculante que para los instrumentos de ordenación urbanística tienen las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Por ello, es evidente que los planes urbanísticos no pueden ser menos proteccionistas que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y deberán respetar lo establecido en estos Planes y respetar la preservación de los terrenos que en ellos se establezca. Ahora bien, lo realmente relevante de esta Sentencia es que se plantea la situación contraria, esto es, si los instrumentos de ordenación urbanística pueden prever una preservación ambiental más amplia de algunos terrenos y excluir de la urbanización terrenos para los cuales el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no lo consideró necesario para proteger los recursos naturales objeto del mismo. El Tribunal Supremo, realizando una interpretación interesante del artículo 5.2 de la Ley 4/1989 (actualmente, art. 18.2 de la Ley 42/2007), considera que los instrumentos de ordenación urbanística pueden realizar una preservación medioambiental más extensa que la realizada por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y considerar como suelo no urbanizable de especial protección –u otras categorías similares– terrenos que previamente habían sido considerados como aptos para urbanizar y así se había recogido por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. De este modo, a través de instrumentos de ordenación urbanística, podrían preservarse determinados suelos, de forma temporal o definitiva, de un desarrollo urbanístico o de un modelo de desarrollo que, sin embargo, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no había excluido, sin que por ello se vulnere lo establecido en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989.
Documento adjunto: 
