Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 2017 (Sala Tercera, Sección 2, Ponente: Juan Gonzalo Martínez Mico)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2983/2017-ECLI:ES:TS:2017:2983
Temas Clave: Ayuntamientos; Competencias; Dominio público; Montes
Resumen:
Mediante Acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Aznalcázar de fecha 17 de enero de 2014, se aprobó la Ordenanza Municipal Reguladora de Uso Público y Aprovechamientos Forestales.
Este municipio sevillano, situado a unos 25 kilómetros de la ciudad de Sevilla, cuenta en su término municipal con los conocidos como Pinares de Aznalcázar, incluidos en el Lugar de Interés Comunitario (LIC) ES6150009 Doñana Norte y Oeste, y que se configuran como uno de los espacios forestales de mayor interés ecológico dentro de la provincia de Sevilla, cercano al espacio natural de Doñana y conformado mayoritariamente por pino piñonero, junto al matorral mediterráneo, Jara, Romero, brezo, y muchas otras especies, de conformidad con la información facilitada por la Junta de Andalucía en su página web.
Pues bien, la justificación de una Ordenanza reguladora de los aprovechamientos forestales de este espacio, tal y como se indica en el preámbulo, se encuentra en el gran número de visitantes que recibe esta zona, debido a su cercanía a la capital, y en la regulación de la recolección de productos forestales, tales como setas, leña, espárragos, etc. Además, se trata de un lugar de paso de las Hermandades del Rocío y «la necesidad de muchas de ellas de sestear y/o pernoctar en los Pinares de Aznalcázar, hace inevitable determinados impactos sobre estos terrenos forestales como es el vertido incontrolado de basuras». Es precisamente esta cuestión la que, según parece, hizo que esta Ordenanza saltara a los medios de comunicación, al establecerse una autorización y una fianza de 3.000 euros a cada Hermandad que pernoctara/transitare/sestease en dichos pinares, a fin de evitar daños (devuelta en caso de comprobarse la ausencia de los mismos) y un canon de 25 euros por vehículo que acompañase a cada Hermandad. Bien es cierto que, según parece, tales exigencias nunca se han llevado a cabo por el momento, tal y como consta en alguna noticia consultada. Además, en el caso de recolección de leñas, setas, etc., se impone en la Ordenanza la obtención previa de una autorización a un coste tasado.
Paso de Hermandades por el Vado del Quema en Aznalcázar
Fuente: El Correo de Andalucía, sin fines comerciales
Pues bien, contra tal Ordenanza municipal se alza la Junta de Andalucía mediante la interposición de un recurso contencioso-administrativo, desestimado por el Tribunal Superior de Justicia en su sentencia de 7 de abril de 2016, posteriormente recurrida en casación por la Junta ante el Tribunal Supremo. Es precisamente la sentencia objeto de análisis la que resuelve este recurso de casación y que se procede a analizar a continuación.
Pues bien, tanto en la instancia como ahora en casación, los argumentos de la Junta de Andalucía para justificar la nulidad de la Ordenanza, pivotan sobre dos circunstancias esencialmente. La primera relativa a que el procedimiento de aprobación de la misma carece de la preceptiva memoria económica, siendo que la que consta en el expediente parece haberse realizado ad hoc con posterioridad a su aprobación. Sobre tal cuestión, el Tribunal Supremo no entra a juzgar, al entender que es una cuestión fáctica fijada de manera correcta por la instancia en su valoración de la prueba, que entendía que se había efectuado en el momento administrativo adecuado.
En segundo lugar, se alega por la Junta de Andalucía la falta de correspondencia entre el hecho imponible de la tasa y la fórmula de cuantificación de la cuota tributaria, con infracción de los artículos 24 y 25 del texto refundido de la Ley de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), al regular que las tasas deberán tener en cuenta el valor que en el mercado tendría la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento de los bienes en el caso de que estos no fueran de dominio público, y que además su cuantía debería estar basada en un informe económico-técnico.
Tampoco seste argumento es acogido por el Tribunal Supremo, en el entendimiento de que sí existía el Informe económico en el expediente de aprobación de la Ordenanza, tal y como se ha indicado más arriba, y a través del cual se cumplirían los requisitos indicados en dicha normativa de las Haciendas Locales.
En fin, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia y, en consecuencia, debemos entender que la Ordenanza Municipal Reguladora de Uso Público y Aprovechamientos Forestales del Ayuntamiento de Aznalcázar es ajustada a derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“La recurrente sigue sosteniendo, ahora en sede de recurso, que la Ordenanza impugnada adolecería de un defecto de nulidad radical consistente en la -hipotética- ausencia de Memoria Económico-Financiera con carácter previo a la aprobación inicial de aquélla. En apoyo de su pretensión sigue aduciendo los mismos indicios que en la instancia, a los que añade, novedosamente, dos nuevos: Primero, que la factura evacuada por el autor de la citada Memoria “se emite siete meses después del acuerdo de inicio”, lo que supondría -a su juicio-desconocer las obligaciones de facturación que se contienen en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación. Y, segundo, que “no consta una certificación en el trámite de información pública de aprobación de la Ordenanza, puesta a disposición de los interesados” con indicación de la documentación contenida en el expediente […].
La falta de fecha de la Memoria podrá ser un mero error, pero su ubicación en el expediente judicial como documento n° 6 – tras la Providencia de Alcaldía por la que se acuerda iniciar el expediente-, es indubitada […].
En el presente supuesto nos encontramos ante dos expedientes distintos en el tiempo, uno el de aprobación de la Ordenanza original y otro de aprobación del texto refundido. En ambos expedientes el Sr. Secretario-Interventor elaboró el informe que preceptivamente establece el artículo 3.a) del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen Jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Informes jurídicos (no técnico-económicos) que no muestran reparo alguno respecto de la memoria económico-financiera incorporada al expediente. El Sr. Secretario no ha mostrado reparo alguno respecto de la memoria económica-financiera elaborada por técnico contratado al efecto, en ninguno de los dos expedientes tramitados)”.
“1. En el tercer motivo de casación se aprecia por la recurrente infracción de los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL en adelante), al regular los acuerdos de establecimiento de tasas, establecen, respectivamente, que el importe se fijará “con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada” [artículo 24.1.a)].
Por su parte, el artículo 25 declara que:
“Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o para financiar total o parcialmente las nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicas en las que se ponga de manifiesta el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo (…)”.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP en lo sucesivo), aunque con una terminología diferente al referirse a la memoria economice financiera, dispone que:
“1. Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación especifica de las cuantías de una preexistente deberá incluir entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración una memoria económico financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.
2. La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas”.
Pues bien, se vulneran dichos preceptos en la medida en que no hubo Memoria económica financiera y, en todo caso, porque dicha Memoria no cumple los requisitos para la determinación de los parámetros para la cuantificación de la cuota tributaria, que por ello se puede entender realizada de modo antojadizo y arbitrario por la Corporación local demandada, lo que queda proscrito por la jurisprudencia.
2. En este motivo la recurrente, nuevamente, señala que “no resulta acreditada la existencia e integridad de la Memoria económico-financiera con carácter previo al acuerdo plenario de aprobación inicial de la Ordenanza”, invocando los mismos indicios arriba señalados. Nos remitimos, pues, a lo dicho anteriormente al respecto”.
Comentario del Autor:
Resulta pacífico en nuestro ordenamiento el reconocimiento de la potestad normativa municipal (usualmente a través de Reglamentos u Ordenanzas), como manifestación de la autonomía local reconocida en la Constitución, y en el ámbito de sus competencias.
Esta potestad normativa, tradicional y muy asentada, ha ido alcanzando a ámbitos que pudieran considerarse como novedosos. Es por ejemplo el caso de la recogida de setas, ya que determinados municipios, ante las verdaderas avalanchas de recolectores (algunos con un ánimo de lucro que trasciende del mero interés como aficionado y para el autoconsumo), se han visto en la tesitura de aprobar Ordenanzas reguladoras de su aprovechamiento, imponiendo autorizaciones, tasas y límites para su recogida.
En el caso que nos ocupa, la Ordenanza que regula éste y otros aspectos, es un buen ejemplo de este tipo de normas municipales, que buscan que las actividades humanas resulten lo menos lesivas posibles con el medio ambiente, en este caso un entorno natural de indudable valor.
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