Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1862/2011
Temas Clave: Clasificación del suelo; suelo no urbanizable de especial protección; potestad discrecional; protección de valores naturales
Resumen:
El Tribunal se pronuncia en esta ocasión sobre la validez de la Resolución del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de 13 de junio de 2001 de probación definitiva del Proyecto de Revisión del Plan General de de Ordenación Urbana de Zaragoza, tras la desestimación en la instancia del recurso contencioso-administrativo planteado contra la mencionada Resolución, siendo partes recurridas tanto el Gobierno de Aragón como el Ayuntamiento de Zaragoza. En esencia, se discute la clasificación y calificación de determinadas fincas ubicadas en paraje que el nuevo PGOU clasifica como suelo no urbanizable de especial protección, en tres categorías o calificaciones distintas: una parte de los terrenos se incluye en la categoría de protección del ecosistema natural (EN), subclase sotos, galachos y riberas fluviales (SR); una segunda parte se incluye en la misma categoría de protección del ecosistema natural (EN) pero en la subclase de cauces y canales de crecida (CC); y el resto en la categoría de protección sectorial y complementaria (ES), subclase de sistema de comunicaciones e infraestructuras (SCI), formando una reserva de suelo para la articulación de un sistema viario.
Para la recurrente, tal clasificación y calificación no es posible, en la medida en que, por un lado, los terrenos no parecen contar con los valores naturales que justifican su consideración en la revisión del PGOU aludida, y, por otro, la clasificación del suelo que se discute ni siquiera estaba prevista en el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Río Ebro, a lo que se suma la apreciación de que terrenos colindantes con iguales características no han sido calificados como suelo no urbanizable. Desde esta perspectiva, la recurrente entendía que se vulneraba el art. 9.2 (y por extensión, el art. 10) de la Ley 6/1998, 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en la medida en que la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección es de carácter reglado, cuando concurren “valores específicos que deben protegerse”. Por todo ello, se solicita una nueva clasificación del suelo.
El Tribunal Supremo valora, en primer lugar, la aplicación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, descartando, entonces, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y posterior Texto Refundido aprobado por el Real Decreto-Legislativo 2/2008, de 20 de junio como norma aplicable al caso(F.J.2). En segundo término, analiza el ámbito de discrecionalidad que concedía el art. 9.2 Ley 6/1998, para la clasificación del suelo (F.J. 4) y concluye, siguiendo una Jurisprudencia consolidada, que el precepto “otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador”; junto a ello, el Tribunal justifica plenamente la opción de la Revisión del Plan General de Zaragoza en la medida en que ello se ajustaba a la posibilidad ofrecida por la legislación autonómica de clasificar como no urbanizable aquellos terrenos que la Administración quisiera dejar al margen del proceso urbanizador, en atención al “modelo territorial elegido”.
No obstante lo anterior, entiende el Tribunal que la posibilidad de clasificar el suelo como no urbanizable de especial protección debe tener una consideración distinta si concurren o están presentes otros valores, en cuyo caso estamos ante una decisión reglada, impuesta legalmente (F.J.5, reproduciendo los fundamentos de la STS de 3 de julio de 2009 (Casación 909/2005). En este sentido, “la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, resultando obligado asignar esa clasificación específica cuando concurren valores merecedores de tal protección”.
La consecuencia de este planteamiento es la desestimación del recurso contencioso-administrativo (F.J. 10, sin perjuicio de que se casa y anula la Sentencia de instancia), en la medida en que de las pruebas y documentación examinada es clara la existencia de valores ambientales necesitados de la protección que dispensa en este caso la calificación del suelo como no urbanizable de especial protección (F.J.6).
Destacamos los siguientes extractos:
“..«De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (…) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que “tendrán la condición de suelo no urbanizable (…) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias”. El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.
En este sentido esta Sala ha declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no pueden interpretarse «en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido»” (F.J.5)
Comentario de la Autora:
Urbanismo y tutela del medio ambiente son, a la vista de la Sentencia expuesta, ámbitos que deben integrarse, de forma que los intereses urbanísticos no sean contrarios a los ambientales, sino que, muy al contrario, los Planes Generales de Ordenación Urbana pueden actuar también como instrumentos de tutela ambiental, especialmente cuando los valores paisajísticos o de otra naturaleza están claros (tal y como se refleja en la Sentencia de referencia).
A nuestro juicio, el planteamiento no es novedoso en nuestro Ordenamiento, pues ya en la Ley del Suelo de 1956 (arts. 14 y ss) se contemplaba la posibilidad de que los planes urbanísticos cumplieran funciones de tutela de los espacios (específicamente, a través de los Planes especiales para la conservación y valoración de las bellezas naturales). Sin embargo, lo verdaderamente interesante en el supuesto de hecho estriba en que, con independencia de la competencia para la clasificación del suelo, éste será en todo caso no urbanizable de especial protección cuando claramente concurran valores ambientales que exijan y legitimen el mantenimiento de este suelo al margen de los procesos urbanizadores, convirtiendo la concreta clasificación de este suelo en potestad reglada, trasladándose, entonces, la discusión al ámbito de la prueba o la acreditación de los valores ambientales del suelo en el caso concreto, y no al de los elementos reglados del ejercicio de una potestad discrecional como el planeamiento o la existencia o no de arbitrariedad.
