Jurisprudencia al día. Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Costas

Ana María Barrena Medina

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 388/2011, de 6 de junio (Sala de lo Contencioso, Sede Bilbao, Sección 1ª. Ponente D. Juan Alberto Fernández Fernández)

Autora: Ana Mª Barrena Medina. Personal Investigador en Formación, CIEDA-CIEMAT

Fuente: ROJ STSJ PAV 2117/2011

Temas Clave: Costas

Resumen:

Constituye el objeto de la presente sentencia el recurso interpuesto contra la sentencia dictada el ocho de julio de dos mil diez por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número uno de Donostia que desestimó el recurso presentado contra la Resolución del Director general de la Agencia Vasca del Agua de septiembre de 2009 por el que se imponía a la ahora recurrente la multa de sesenta mil euros y la obligación de reponer a su estado anterior la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. El recurso se funda en siete motivos, que serán analizados por la Sala, como consecuencia de la realización de actividades extractivas, para la explotación de una cantera, en la zona de la servidumbre de protección sin la preceptiva autorización otorgada de conformidad con lo dispuesto por los artículos 25 y 26 de la Ley de Costas de 1988.

El primero de los motivos aducidos se refiere a la indefensión causada a la demandante por la alegación novedosa de hechos y argumentos en el escrito de conclusiones. La segunda argumentación de la actora consiste en la vulneración del carácter revisor de esta Jurisdicción a causa de la oposición a la estimación del recurso contencioso-administrativo en base a alegaciones y motivos no expuestos por la sentencia recurrida, además de la indefensión causada al sancionado por su falta de motivación. Ambas no serían más que constitutivas de una infracción formal, que no pueden ser estimadas por la Sala pues pese a ser cierto que la demandada amplió en el trámite de conclusiones sus alegaciones a los motivos del recurso expuestos en el escrito de la demanda, lo cierto es que tal ampliación no ha comportado la introducción de ninguna cuestión o hecho nuevo en ese trámite en perjuicio del derecho de defensa de la recurrente en las fases de alegaciones y pruebas. Y en segundo lugar, la sentencia apelada, considera ahora la Sala, resuelve el procedimiento en base a motivos fundados, sin atender a hechos o cuestiones nuevos respecto a los aducidos por la Administración en vía administrativa, o a motivos o cuestiones no planteadas por esa parte en demanda sino en el escrito de conclusiones.

En tercer lugar se alega por la actora la falta de culpabilidad. Algo que si es estimado por la Sala, señalando que la ejecución de la acción sancionadora no puede imputarse a título de dolo o culpa cuando las actuaciones u omisiones de la propia Administración han podido generar un error “normativo”. Señalando expresamente: “no de hecho, sobre la ilegalidad de la explotación y que infundido no por un acto aislado sino por la falta de ejercicio durante tanto tiempo de las potestades de intervención debe considerarse excusable y por lo tanto no imputable, tan siquiera, a la negligencia de la recurrente. La actividad extractiva en la zona de servidumbre de protección se ha venido realizando durante largo tiempo ” a ciencia y paciencia” de la Administración que debió ejercer antes que sus potestades sancionadoras las de control de la actividad que le otorgan las normas. Y es que si con carácter general el incumplimiento o falta de diligencia administrativa no exime a los interesados del cumplimiento de sus deberes en el presente caso los actos, mejor dicho, las omisiones de la Administración tienen tal relevancia que no puede prescindirse de ellos sin hacer a la recurrente “objetivamente” responsable de la acción, y no a título de dolo o negligencia. Atendiendo a esa razón de estricta legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora ( artículo 130-1 de la Ley 30/1992 ) y no con recurso a la equidad invocada por la apelante hay que estimar este recurso sin necesidad de entrar en el examen de los otros motivos, en particular del concerniente a la restitución de la zona de servidumbre afectada por la explotación no autorizada a su estado anterior, a salvo las potestades distintas a la sancionadora que el ordenamiento otorgue a la Administración para la protección y restauración, en su caso, de aquel espacio.”

En cuarto lugar se argumenta la inaplicación al caso de la servidumbre de protección. Algo que es inadmisible, a la vista de la Sala, en tanto en cuanto su existencia viene determinada por la propia Ley en atención exclusivamente a la distancia de los terrenos respecto a la ribera del mar.

En quinto lugar se aduce la innecesaridad de permisos adicionales a los ya obtenido para la realización de actividades extractivas en la zona de servidumbre de protección; algo que no es admitido por la Sala, señalando que unas autorizaciones o licencias no implican la innecesaridad de las demás.

También es alegada, en sexto lugar, la aplicación de la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1998. Si bien, puede admitirse, lo cierto, como señala la Sala es que aunque la actividad extractiva iniciada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas no puede admitirse su autorización al amparo de dicha disposición, en tanto en cuanto la misma se refiere a las obras o instalaciones diferenciándose entre usos definitivos o consolidados y usos continuados o en ejecución y en tanto en cuanto no ampara todos los usos realizados sino a los legalizables por razones de interés público y a los realizados o realizables con arreglo a las autorizaciones exigibles con anterioridad a la Ley de Costas. Finalmente se señala por la actora la imposibilidad de restituir la ladera en la zona de servidumbre de protección al estado anterior a su explotación; algo sobre lo que la Sala no se pronuncia.

Destacamos los siguientes extractos:

En relación al cuarto de los motivos de impugnación: “(…) La servidumbre de protección impuesta por el artículo 23-1 de la Ley de Costas sobre una zona de cien metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar constituye un supuesto de servidumbre administrativa en interés del dominio público marítimo-terrestre y por lo tanto su régimen de constitución y extinción no pueden desvincularse del propio de los bienes que integran ese dominio de conformidad con los artículos 3, 4 y 5 de la mencionada Ley ; esto quiere decir que salvo alteración de las condiciones naturales que determinan la constitución ex lege de la servidumbre debe entenderse subsistente su objeto o finalidad de utilidad pública, sin ninguna excepción como la discurrida por la apelante en función de la configuración o características orográficas del terreno sobre el que recae el gravamen. La existencia y extensión de la servidumbre de protección marítimo-terrestre vienen determinadas por la ley en atención exclusivamente a la distancia de los terrenos respecto a la ribera del mar. Y entretanto no se modifique ese factor por causas naturales subsiste la finalidad o interés público que justifica la imposición de la servidumbre.”

En relación con la aplicación de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas: “(…) Ahora bien, aun en ese supuesto de actividad extractiva iniciada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas no puede admitirse su autorización al amparo de la Disposición Transitoria 4ª de esa Ley. En primer lugar, esa Disposición se refiere a las obras o instalaciones conceptos perfectamente diferenciables y diferenciados en el régimen de utilización de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, como puede verse en los preceptos que regulan los usos autorizados, prohibidos y autorizables en la zona de servidumbre de protección ( artículos 24 y 25 ); idem, la disposición transitoria séptima que distingue entre obras, instalaciones o actividades en la zona de la Y esa distinción entre usos definitivos o consolidados y usos continuados o en ejecución no es, evidentemente, ociosa dada su distinta repercusión en el régimen de protección y por lo tanto de utilización de los bienes que integran el dominio marítimo- terrestre o situados en su colindancia o proximidad. No hay que confundir, pues, a los efectos entre las instalaciones de la cantera como la planta de hormigón y la actividad de explotación del mineral que, entre otras, comprende las tareas extractivas en la zona de servidumbre de protección. En segundo lugar, la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas de 1988 no ampara todos los usos ( obras e instalaciones) realizados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas sino a los legalizables por razones de interés público y a los realizados o realizables con arreglo a las autorizaciones exigibles con anterioridad a esa Ley.”

Por último, en cuanto a la innecesaridad de autorización adicional a las ya otorgadas de la actividad de explotación de la cantera: “(…)Las autorizaciones de distinta clase otorgadas a la mercantil recurrente para la explotación de la cantera o por razón de la misma constituyen técnicas de control complementarias de la autorización exigible para la realización de esa actividad en la zona de servidumbre de protección, de conformidad con los artículos 25 y 26 de la vigente Ley de Costas y por consiguiente no exoneran del deber de solicitar esa autorización cuyo incumplimiento ha motivado que se dictase la resolución sancionadora recurrida. Así, la Declaración de Impacto Ambiental formulada en Resolución de 23-11-2000 de la Viceconsejera de Medio Ambiente es un instrumento de control que consiste en el conjunto de estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto pueda causar sobre el medio ambiente (artículo 2-1 del Real Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de Enero); por lo tanto, no pueden mezclarse el objeto y fines específicos de esa actuación administrativa, sujeta a la legislación sectorial de aplicación según la materia ( artículo 26-2 de la Ley Vasca 3/1998 de Conservación del Medio Ambiente ) con la autorización exigible por la legislación de costas con arreglo a otros parámetros y para el cumplimiento de sus fines específicos de protección del dominio público marítimo-terrestre. La consulta a la Administración de Costas en el expediente de autorización medio-ambiental constituye, sin más, un trámite de ese procedimiento que no puede sustituir o absorber la autorización preceptiva para la realización de instalaciones o actividades en el dominio marítimo-terrestre o en las zonas de servidumbre constituidas por la Ley para la protección de esos bienes; no en vano, la recurrente solicitó autorización para la ejecución de obras de reparación y mejora de la planta de tratamiento del recurso minero, situada también en la zona de servidumbre. Lo mismo hay que decir de la licencia para el ejercicio de la actividad y de las otras autorizaciones y concesiones alegadas por la recurrente. Se trata de técnicas de intervención administrativa convergentes y no intercambiables o alternativas de modo que el hecho de haber obtenido esos permisos y no el exigido por la Ley de Costas no puede eximir a la recurrente de la responsabilidad derivada, en su caso, del incumplimiento de esa Ley.”

Fallo: “Que estimando el recurso de apelación interpuesto…contra la sentencia dictada con fecha 8 de julio de 2010 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia , y con revocación de esa sentencia debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la apelante contra la mencionada resolución sancionadora, declarando su disconformidad con el ordenamiento jurídico”.

Comentario de la Autora:

Se habrá de recordar aquí que la finalidad de la Ley de Costas no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del terreno marítimo terrestre, sino de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos, según ha reiterado el Tribunal Supremo, entre otras, en las Sentencias de 29 de junio de 2009 y de 17 de febrero de 2004. Algo que no sería posible si se llevase a cabo una interpretación y aplicación equivocada de la Disposición Transitoria Cuarta de dicha Ley, que se recordará, dispone:”1. Las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público. 2. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en el apartado anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas: a) Si ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión. b) Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, no se permitirán obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exija la higiene, ornato y conservación previa autorización de la Administración del Estado. Esta no se otorgará si no se garantiza cuando sea necesario la localización alternativa de la servidumbre. c) En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera, podrán realizarse previa autorización de la Administración del Estado”. Que no ha de impedir la defensa de los intereses señalados por la propia Exposición de Motivos :” Y, así, son fallos graves de la vigente legislación, puestos de relieve por los expertos y tratadistas del tema, la escasa definición de zona marítimo-terrestre y de playa, que no llega a cubrir la realidad natural; la prevalencia de la posesión particular amparada por el Registro de la Propiedad, con reivindicación a cargo del Estado, y la adquisición privada del dominio público; las servidumbres obsoletas e insuficientes; la ausencia total de medidas de protección en el territorio colindante; la usucapión veintenal como título legitimador del uso; la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso; el tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones, y la generalización de éstas, con lo que ello supone de ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público; la falta de garantías eficaces para la conservación del medio por parte de los mismos, y el levantamiento de las ocupaciones a costa del Estado; la ausencia de determinaciones y normas conservacionistas del paisaje y del medio; la lentitud del procedimiento sancionador, e incluso la obsolescencia de algunas competencias por la nueva organización del Estado. Ante la simultaneidad de una gran presión de usos y la falta de una legislación adecuada, los hechos evidencian que España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio”; tal y como recordase el Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de abril del año 2003.

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Ana María Barrena Medina

Costas Dominio público hidráulico