Autora: Celia Gonzalo Miguel. Personal Investigador en Formación del CIEDA-CIEMAT.
Fuente: ROJ STSJ CV 1403/2011
Temas Clave: Energía eólica; Lugares de importancia comunitaria (LIC); Zona de especial protección para las aves (ZEPA); Instrumentos de planificación; Important Bird Area (IBA).
Resumen:
La presente Sentencia examina el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden de 6.03.2008 de la Consellería de Infraestructuras y Transportes de la Generalidad Valenciana por la que se realiza nueva convocatoria pública para el desarrollo y ejecución del Plan Eólico de la Comunidad Valenciana, por ACCIÓN ECOLOGISTA AGRO y ASOCIACIÓN PARA UN DESARROLLO EÓLICO SOSTENIBLE.
Antes de entrar en el análisis de fondo de la Sentencia, conviene detenerse en la cuestión previa de carácter procesal analizada en el Fundamento de Derecho Cuarto, relativa a la naturaleza jurídica del Plan Eólico de la Comunidad Valenciana, y ello porque el demandante con motivo de la impugnación de la Orden, impugna de manera indirecta el Plan Eólico de la Comunidad Valenciana.
En este sentido, la Sala considera que el Plan Eólico aprobado en 2001 es un instrumento de planeamiento, con carácter normativo, y por tanto susceptible de recurso indirecto. Respecto a la impugnación indirecta de los instrumentos de planeamiento, la Sala expone sin aportar nada nuevo, la doctrina configurada por el Tribunal Supremo, principalmente en las Sentencias de 6 de noviembre de 2009, de 25 de septiembre de 2009, de 25 de septiembre de 2009, y de 29 de octubre de 2010 (esta última en concreto para Planes Eólicos). Doctrina que viene a concluir que la impugnación indirecta de una norma no permite que la impugnación sea total y general de la norma como si estuviéramos ante la impugnación directa de la misma (en tanto que la misma es la que sirve de soporte al acto directamente impugnado), sino que para evitar la sensación de inseguridad jurídica, la impugnación se ve limitada en primer lugar, a los motivos de índole material (excluyendo por tanto los motivos formales), y en segundo lugar, a la exigencia de una conexión directa entre el acto o disposición que se impugna directamente, y la impugnada indirectamente.
Centrándonos en las cuestiones de fondo, la parte actora aduce en su impugnación un total cinco motivos, rechazados todos ellos por el Tribunal tras un pormenorizado análisis.
De estos cinco motivos impugnatorios, el más importante desde el punto de vista medioambiental, y que justifica la necesidad de comentario de la presente resolución, es el relativo a la falta de protección de territorios integrados en la Red Natura 2000, LIC e IBA que alega la parte actora (FJ 5). En concreto, considera que las Zonas Eólicas 1, 2 y 3, deben ser consideradas como zonas no aptas para la instalación de actividades eólicas por abarcar varios territorios LICs e IBAs. Entiende al respecto que dado que la Comunidad Valenciana se encuentra en situación de condena por insuficiente declaración de territorios ZEPAs, deberán aplicarse a las IBAs pendientes de declaración un régimen de protección más estricto que el aplicado a las ZEPAs, y por tanto, considerarse zonas no aptas para contener este tipo de instalaciones.
Dos son las apreciaciones jurídicas que realiza la Sala al respecto:
– La primera, y que trae a colación doctrina ya consolidada, que la parte actora incurre en el error de considerar incompatible los LICs o ZEPAs con cualquier actividad, dando un valor absoluto al medio ambiente incompatible con cualquier actividad. No hay que olvidar en este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto (STC 64/1982 y 13/1998), en virtud de la cual el medio ambiente no es un valor prevalente de forma absoluta, sino que hay que compaginar la protección medioambiental con otros bienes constitucionalmente relevantes, lo que lleva en ocasiones a la necesidad de ponderación de los diferentes bienes jurídicos constitucionales en conflicto. Ponderación, que en el caso de las instalaciones eólicas se resuelve en numerosas ocasiones a favor de su instalación, al considerar el valor medioambiental ínsito en esta forma de producción de energía (entre otras, STS de 11 de abril de 2006).
– La segunda apreciación, hace referencia a que el planteamiento “per saltum” que realiza la parte actora al entender que las IBAs pendientes de declaración deben tener un régimen de protección más estricto que el aplicado a las ZEPAs, es en realidad la aplicación del efecto directo de las Directivas medioambientales al respecto, como consecuencia del efecto directo de las IBAs. Cuestión esta que no es posible, ya que si bien es innegable el efecto directo de las Directivas Medioambientales, no puede decirse lo mismo en el supuesto de las IBAs, ya que por un lado se estaría afectando a los derechos de los propietarios del suelo con graves limitaciones, y por otro, se estarían limitando con carácter grave las competencias de las diferentes administraciones.
Finalmente, destacar también el motivo impugnatorio en el que se alega la falta de idoneidad de los Planes Especiales, para el cumplimiento de los fines que se le asignan al Plan Eólico Valenciano, ya que a juicio de la parte actora, la figura del Plan de Acción Territorial estaría más ajustada a las prescripciones que en este de contienen (FJ 7).
En este sentido, el Tribunal considera que en el momento de aprobación del Plan Eólico, ninguno de los instrumentos de planeamiento que se recogen en la normativa urbanística y territorial de la Comunidad se adaptaba con exactitud a las prescripciones que aquel recogía. Con esta impugnación, lo que hace la parte actora realmente es incidir en el contenido material de la legalidad del Plan, por lo que sólo sería impugnable de forma indirecta, si se hubieran vulnerado los principios de audiencia e indefensión. Cuestiones estas, que tras ser analizadas minuciosamente, no concurren en el presente caso, por lo que para la Sala, el Plan Especial resulta idóneo para el cumplimiento de los fines propuestos: la instalación de parques eólicos teniendo en cuenta los aspectos medioambientales y urbanísticos.
Destacamos los siguientes extractos:
– Respecto a la falta de protección de territorios integrados en la Red Natura 2000, LIC e IBA:
« [La demanda] Realiza un planteamiento “per saltum”, es decir, parte del carácter vinculante de las IBAs, acto seguido, entiende que las IBAs pendientes de declaración deben tener un régimen de protección más estricto que el aplicado a las ZEPA, por lo que, deberán ser consideradas como zonas no aptas para contener instalaciones eólicas. En realidad, lo que se está planteando es el efecto directo de las directivas como consecuencia del efecto directo de las IBAs. Sin embargo, aunque no se pueda negar con carácter absoluto la alegación y posible efecto directo de las Directivas Ambientales (STJCE de 7-01-04, asunto C-201/02 (Wells). En los supuestos de las IBAs, por un lado, se estaría afectando directamente los derechos de los propietarios de los suelo con graves limitaciones, por otro lado, limitando con carácter grave las competencias de las diferentes administraciones. En su lugar, lo que ha hecho el Tribunal Supremo en la sentencia 11-5-09 (rec. 2965/07) respecto de la lista de lugares de Interés Comunitario (LICs) que las Comunidades Autónomas proponen a la Comisión Europea, es considerarla directamente impugnable, precisamente por la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas para los lugares que figuren en estas listas (…) » (FJ 7).
– Respecto a la falta de idoneidad de los Planes Especiales, para el cumplimiento de los fines que se le asignan al Plan Eólico Valenciano:
« (…) la elección de una u otra forma de planeamiento, siendo que ninguno se adaptaría a los criterios más precisos de la Ley 4/2004, incide en el contenido material de la legalidad del Plan, no sería impugnable de forma indirecta salvo que se hubiera vulnerado los principios de audiencia y defensa. A mayor abundamiento, no argumenta el demandante en qué forma, modo o medida incide el motivo de impugnación el concurso que se está impugnando» (FJ 7)
« (…) el Plan Especial es idóneo para el cumplimiento de los fines propuestos, es decir, la instalación de parques eólicos teniendo en cuenta los aspectos medioambientales y urbanísticos, criterios a que hacía referencia la sentencia de la Sala Tercera Sección Tercera del Tribunal Supremo de 30.04.2008» (FJ 7)
Comentario de la Autora:
Una vez más, la instalación y ampliación de parques eólicos ante los tribunales. Y es que la correcta ponderación de los intereses energéticos con los intereses ambientales, no resulta siempre una tarea fácil, y pese a la legislación y a la doctrina constitucional perfectamente ya asentada al respecto, en la mayoría de las ocasiones son los tribunales los que deben entrar a ponderar caso por caso qué interés es el prevalente.
Ponderación de intereses que no resulta ajena a cuestiones de política legislativa. Y ello porque entre los principales objetivos de la Ley del Sector Eléctrico, se encuentra el de compatibilizar una política energética basada en la progresiva liberalización del mercado con la consecución de otros objetivos, como la mejora de la eficiencia energética, la reducción del consumo y la protección del medio ambiente, destacando el fomento de las energías renovables. La conjunción de estos principios legislativos básicos, con el valor medioambiental intrínseco y hasta ahora positivo en esta forma de producción de energía, determinan en la mayoría de los casos objeto de litigio, que la balanza de ponderación de intereses se salde a favor de la permisividad de implantación de parques eólicos.
