Autora: Ana María Barrena Medina. Personal Investigador en Formación, CIEDA-CIEMAT
Fuente: ROJ: STSJ GAL 4767/2012
Temas Clave: Costas; Protección de dominio público marítimo terrestre; Competencias
Resumen:
El objeto de esta sentencia se centra en la impugnación del Decreto 158/2005, de 2 de junio, por el que se regulan las competencias autonómicas en la zona de servidumbre de protección del dominio marítimo terrestre. La impugnación se constriñe al régimen de autorizaciones en la zona de servidumbre de protección del dominio marítimo-terrestre que dispone el artículo 2 del citado Decreto, particularmente en los aspectos de la letra b) del apartado 2 y las letras b), c) y d) del apartado 3 del citado artículo 2.
Para el análisis de la cuestión la Sala analiza la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2012 resolviendo la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en relación con la Disposición Adicional Tercera (núcleos rurales afectados por la legislación de costas) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, en la redacción vigente al tiempo de ser promovida. Específicamente en este caso la Sala recuerda que en aquella sentencia el alto Tribunal traería a colación el contenido de las normas estatales a que remite la Disposición Adicional Tercera de la ley autonómica 9/2002; y así, la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 22/1988, prescribe que: ” los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros”, ordenando, a continuación, el régimen de los usos y construcciones preexistentes o futuros; la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de ejecución de la Ley de Costas, el apartado 3 de la Disposición Transitoria Séptima del texto reglamentario, a la que también se remite la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2002.
Y que en aquél fallo el Tribunal estimaría la cuestión de inconstitucionalidad, declarando inconstitucional y nula la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 9/2002, de 30 de octubre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia en su redacción original, esencialmente al entender que la palmaria ausencia de competencia autonómica al ser absoluta repudia, incluso, la técnica legislativa de reproducir con exactitud las previsiones estatales, por entender de aplicación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 341/2005, de 21 de diciembre, con origen en la Sentencia 10/1982, de 23 de marzo, a tenor de la cual, la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, si bien admitida la salvedad de que la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto, según acoge la sentencia 47/2004, de 25 de marzo.
Sentada esta base, el Tribunal gallego procede al análisis de cada uno de las letras de los apartados 2 y 3 del artículo 2 del Decreto autonómico. Análisis del que se deriva que la Sala estime en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en consecuencia, declarando contrario a Derecho y acordando la anulación de los párrafos segundo y tercero del apartado 2 letra b) del artículo 2 y letras c) y d) del apartado 3 del artículo 2 del Decreto 158/2005, de 2 de junio, por el que se regulan las competencias autonómicas en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
Destacamos los Siguientes Extractos:
En relación con las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 2 del Decreto autonómico:
“(…) la normativa autonómica en materia de autorizaciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre superaría el canon de constitucionalidad siempre que, con respeto a la normativa básica, eleve los niveles de protección del medio ambiente que con el carácter de mínimos pueda fijar el Estado, sin incurrir en excesos al socaire de supuestos específicos novedosos por no estar contemplados en aquella, que más que una mera aplicación a casos concretos y particulares, conllevan su modificación cualitativa al arrogarse títulos competenciales que la Constitución atribuye al Estado con carácter exclusivo.”
“Pues bien, siendo el indicado, el criterio a seguir en el análisis jurídico de la pretensión actora, consideramos relevante acudir a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas para conocer cual es parámetro adoptado en relación con las situaciones existentes en la servidumbre de protección con anterioridad a su entrada en vigor, habida cuenta que la incompatibilidad del precepto impugnado lo sería, según la Abogacía del Estado, con la disposición transitoria Cuarta.2, letra c ), que se inscribe en el régimen transitorio ideado por el legislador estatal con carácter básico, para hacer posible la adaptación aquellas a la nueva regulación contenida en la misma.” En cuyo ámbito “se inscribe tanto la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c) de la Ley 22/1988 , como la Disposición Transitoria Decimotercera del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se Aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que en términos similares y por lo que ahora interesa, dispone: “1. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en la disposición transitoria anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal, y cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas: c) En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas y concordantes de este Reglamento, podrán realizarse, previa autorización de la Comunidad Autónoma correspondiente, tramitada conforme a lo establecido en el art. 49 de este Reglamento, obras de reparación y mejora siempre que no implique aumento de volumen de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de la Ley de Costas (disposición transitoria cuarta, 2, de la Ley de Costas).””
El Tribunal Supremo en sentencia de 11 de noviembre de 2004 “destaca que los supuestos contemplados en las letras b) y c) del apartado 2, “configuran un régimen de fuera de ordenación, en función del lugar en él se encuentren las construcciones, distinguiendo entre la zona de tránsito y la de protección; esto es, se opta por el sistema del mantenimiento de las edificaciones aunque con la congelación que esos regímenes de fuera de ordenación implican para las mismas.”
“En este régimen se comprenden tres supuestos: a) Las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC 1988, sin la autorización o construcción exigible con arreglo a la anterior legislación de costas, cuando se haya procedido a su legalización por razones de interés general; b) Las construcciones llevadas a cabo, o que puedan llevarse, al amparo de licencia municipal; y c) Las construcciones llevadas a cabo, o que puedan llevarse, cuando fuera exigible, al amparo de autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la LC de 1988.(…).”
“Interpretación ya mantenida por la Sala en la STS de 17 de noviembre de 1994 . El establecimiento de este régimen de fuera de ordenación aparece avalado por el Tribunal Constitucional en la STC 149/1991 : “una situación equivalente a la de fuera de ordenación que prevé el artículo 60.1 y 2 de la Ley del Suelo cuando se encuentran ubicadas en la zona de servidumbre de tránsito o de protección [apartado 2, párrafos b) y c)] en nada puede justificar la imputada infracción del artículo 33.3 de la CE , al no ser sino limitaciones legales de las facultades dominicales que fácilmente se comprende son totalmente ajenas al concepto mismo de expropiación””.
“A su vez, en sentencia de 20 de octubre de 2008 (recurso número 6974/2004; Roj: STS 5623/2008), se encarga de advertir sobre la necesidad de una interpretación sistemática, cuando señala, “…en todo caso, la referencia a esa norma transitoria no puede entenderse de forma aislada sino en relación con otros preceptos de la Ley 22/1988 a los que también se alude de forma expresa o implícita en la sentencia, en particular los artículos 23 , 25 y 27 de la Ley de Costas . En los dos primeros preceptos se delimita la servidumbre de protección señalando que recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar(artículo 23.1), estableciendo la norma que en la zona de servidumbre de protección están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación(artículo 25.a/). Por su parte, el artículo 27.1 delimita la servidumbre de tránsito señalando que afecta a una franja de seis metros medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar.””
“En definitiva, en el contexto que ofrece la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, su régimen transitorio permitiría tan solo el mantenimiento del status quo y no cualquier otra actuación, como lo evidencia la prohibición expresa de que las obras de reparación y mejora impliquen aumento de volumen de las construcciones existentes y como tal debe entenderse, tanto el que supone incremento de la superficie habitable, como el que únicamente conlleva aumento del volumen edificado. Esto significa que bajo tal concepto, no se podrán acometer obras que afecten a parámetros exteriores (configuración exterior), que supongan una ampliación en horizontal o en altura o la sustitución de cubiertas por otras de mayor volumen envolvente porque, en tales casos, se contraviene aquel mandato.”
“A su vez, cuando tenga lugar la “demolición total o parcia l”, la nueva construcción ” deberá ajustarse a las disposiciones de esta ley“. Si tenemos en cuenta que el significado etimológico del vocablo “demolición”, alude al derribo íntegro de suelo a techo, que afecta a una parte o a la totalidad de una edificación (“total o parcial”), lo que el precepto impone es que, en cuanto la demolición puede afectar a los elementos perimetrales, la nueva construcción que se erija sea compatible con el mandato de respeto de los usos y construcciones que resultan de la Ley de Costas.”
“(…) Es decir, la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c), permite realizar obras de reparación y mejora en las edificaciones construidas antes de la vigencia de la Ley de Costas que se encuentren en zona de servidumbre de protección. Así mismo, la remisión expresa a “las disposiciones de la presente ley”, incorpora la prohibición que contiene el artículo 25.1, letra a) del mismo texto legal para erigir edificaciones destinadas a residencia o habitación.”
“En definitiva, la asimilación a un régimen de fuera de ordenación justifica que el Tribunal Supremo utilice la expresión ” congelar las fachadas marítimas existentes” a la hora de perfilar una interpretación finalista y teleológica del régimen transitorio, permisiva con la conservación y mantenimiento del status quo pero prohibitiva con toda acción que tienda a la consolidación de lo preexistente, pues la vocación de futuro es dejar expedita la servidumbre de protección de construcciones que incidan en su progresivo deterioro y rehabiliten y afiancen alteraciones irreversibles del medio, objetivos que perfilan cual sea el interés público en la materia.”
“En definitiva, el precepto autonómico –letra b) del apartado 2 del Decreto- contraviene la legislación básica confrontada por la Abogacía del Estado puesto que el estado ruinoso, como concepto jurídico que es, requiere la previa declaración de ruina y comporta precisamente, el fin del deber de conservación, de donde se colige aquella extralimitación del concepto “obras de reparación y mejora” que emplea la Ley de Costas por la frontal incompatibilidad que conlleva permitir la conservación de una edificación que, por definición, no puede ser conservada.”
“Estas mismas razones, determinan la estimación de la pretensión actora en cuanto al párrafo tercero del artículo 2, apartado 2, letra c) del Decreto 158/2005 (…) Este aspecto constituye, en consecuencia, un exceso normativo, no amparado por el título competencial del artículo 148.1.3ª CE , ni por la posibilidad que otorga a las comunidades autónomas el artículo 149.1.23ª CE de establecer normas adicionales de protección del medio ambiente, dado que con ello, el Decreto autonómico al socaire de una supuesta concreción de la normativa básica, inserta un supuesto de hecho no asumido por aquella, que produce la ruptura del estatuto de igualdad de condiciones básicas en el ejercicio de derechos de los propietarios de predios afectados por las limitaciones de uso, que el Estado con carácter de básicos ha establecido en zona de servidumbre de protección.”
En relación con las letras c) y d) del apartado 3 del artículo 2:
“En su estudio es ineludible tener en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2012 antes analizada, habida cuenta que la regulación reglamentaria impugnada se asienta en las previsiones de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia que, a su vez, ordena la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas a los núcleos rurales preexistentes de carácter tradicional y al suelo de núcleo rural (régimen previsto en el número 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio , de costas, así como lo establecido en el número 3 de la disposición transitoria séptima y en los números 1 y 3 de la disposición transitoria novena del Reglamento general para el desarrollo y ejecución de dicha Ley de costas).”
“En efecto, si la referida Disposición Adicional Tercera, en palabras del Tribunal Constitucional, viene a establecer supuestos de aplicación de las referidas disposiciones transitorias de la LC y RC, lo que supone una vulneración de la competencia estatal que atribuye el artículo 149.1, números 1 y 23 CE , el artículo 2, apartado 3, letras c) y d), incurren en el mismo exceso normativo, por lo que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado, procede su anulación.”
Comentario de la Autora:
Esta cuestión claramente se circunscribe a una cuestión competencial derivada de la no fácil delimitación de lo que se ha de entender como legislación básica del Estado en materia de protección de costas y más específicamente en lo relativo a la protección del dominio público marítimo terrestre. En todo caso, como señalase la Sala se ha de recordar que el interés público en materia de costas viene definido por la conservación del medio y la necesidad de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a alteraciones irreversibles del mismo, asegurando la Ley de Costas un modelo de servidumbres costeras expeditas de edificaciones y un régimen transitorio permisivo, tan sólo, con las ya existentes considerándolas a extinguir.
