Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del CIEDA- CIEMAT
Fuente: ROJ TSJ EXT 2039/2011
Temas Clave: Vías pecuarias; Deslinde administrativo; Derecho de propiedad sobre terrenos integrantes de la vía pecuaria; Dominio público; Imprescriptibilidad e Inembargabilidad
Resumen:
El objeto de este recurso se ciñe a la Orden de 3 de febrero de 2003 por la que se aprueba el deslinde del Descansadero – Abrevadero del Arroyo Hornera así como la Orden de 2 de abril de 2003 por la que se aprueba el deslinde de la Vía Pecuaria Real de Santa Elena y la resolución de 28 de mayo de 2009 de la Dirección General de Desarrollo e Infraestructuras Rurales de la Consejería de Agricultura y Medioambiente de la Junta de Extremadura, desestimatoria de solicitud de notificación de las anteriores Órdenes.
El debate se centra en determinar si el derecho de propiedad sobre terrenos o superficies integrantes de una vía pecuaria, puede invocarse como motivo para la impugnación en vía contencioso-administrativa del deslinde de la misma. En este caso, la propietaria de una finca registrada e inscrita en el Registro de la Propiedad desde 1978, que ha resultado afectada por la vía pecuaria, alega que ha existido usucapión por posesión continuada y en concepto de dueño durante el tiempo necesario y que en su finca nunca había existido vía pecuaria ni paso para ganado.
La Sala efectúa una serie de consideraciones sobre el verdadero alcance de la imprescriptibilidad e inalienabilidad del dominio público, naturaleza de la que gozan las vías pecuarias; sobre la fuerza de los principios hipotecarios de legitimación frente al dominio público no inscrito; así como sobre la naturaleza del acto administrativo de deslinde (declarativa o constitutiva). Para el tratamiento de todas estas cuestiones, la Sala analiza pormenorizadamente toda la evolución normativa relacionada con las vías pecuarias desde el Real Decreto de 13 de agosto de 1892, en cuyo artículo 13 se decía que “las vías pecuarias, los abrevaderos y los descansaderos de la ganadería son bienes de dominio público, y son imprescriptibles, sin que en ningún caso puedan legitimarse las roturaciones hechas en ellos”, hasta la Ley 22/1974, de 27 de junio de vías pecuarias.
A través del examen de estos textos normativos, a juicio de la Sala se llegaba a la contradicción de que “las vías pecuarias, por ser bienes de dominio público, no podían adquirirse por los particulares mediante prescripción ni por ningún otro título, pero que si se producía y se consolidaba dicha adquisición, el derecho privado adquirido prevalecería sobre el carácter del dominio público”; contradicción que a su vez se trasladó a la Jurisprudencia, de la que son prueba todas las sentencias relacionadas por la Sala, cuyo estudio sobre esta evolución resulta recomendable.
Sin embargo, a tenor de lo dispuesto en el art. 8 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias, la Sala determina los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar en qué casos y a través de qué cauces los derechos de propiedad consolidados pueden oponerse al deslinde de las vías pecuarias practicados por la Administración. En principio, considera que el deslinde prevalece frente a la inscripción registral y que a un particular no le bastará con la certificación registral sobre un terreno que coincida con un espacio deslindado como vía pecuaria, y ello con independencia de que la inscripción sea anterior o posterior a la clasificación como vía pecuaria.
Ahora bien, conforme al art. 33 CE, la Sala entiende que una adquisición plena y firme del derecho de propiedad sobre terrenos que después serán deslindados e integrarán una vía pecuaria, “podrá esgrimirse frente a la administración y será obstáculo para la adquisición plena de los terrenos en favor de la Comunidad Autónoma correspondiente, mientras no se produzca formalmente la expropiación”. Y añade, que tanto en el supuesto de usucapión por posesión continuada de treinta años en concepto de dueño, como en el de la eficacia de la fe pública registral del art. 34 LH, será necesario determinar si los actos de adquisición alegados por los particulares se han producido antes o después de la clasificación administrativa de la vía pecuaria, teniendo en cuenta que el acto de clasificación resulta imprescindible para que la vía pecuaria sea dominio público y le sean aplicables las reglas especiales de protección.
Por último, la Sala considera que la vía jurisdiccional adecuada para la defensa de todos estos derechos de propiedad sería con carácter general la civil, de tal manera que la eficacia del deslinde no quedara condicionada por tales derechos prexistentes y prevalentes. Pero excepcionalmente admite que “se puede invocar en vía contencioso-administrativa como motivo de impugnación del deslinde administrativo, la vulneración de un derecho de propiedad que se haya acreditado como absolutamente notorio e incontrovertido en el expediente administrativo, al tiempo de identificación y calificaciones de las “ocupaciones, intrusiones y colindancias” ( apartado segundo del artículo 8 de la Ley 3/1995)”
En definitiva, el Tribunal, previa estimación de los recursos interpuestos anula las resoluciones impugnadas y da la razón al particular por haber demostrado la transmisión de la propiedad del terreno por donde se pretende hacer pasar la vía pecuaria, desde tiempos inmemoriables, poseyendo pública y notoriamente la finca sin cargas y sin existencia de vía pecuaria.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La cuestión, en definitiva, consiste en determinar hasta qué punto puede resultar enervatoria del deslinde administrativo de vías pecuarias la alegación de un derecho de propiedad afectado por dicho deslinde, y sustentado bien en la posesión continua y en concepto de dueño por el tiempo necesario para la usucapión, o bien en un título de adquisición inscrito en el Registro de la Propiedad (…)”
“(…) Dicha adquisición plena y firme del derecho de propiedad privada sobre los terrenos integrantes de una vía pecuaria se habrá podido producir, fundamentalmente, por tres causas: en primer lugar, por enajenación llevada a cabo por la propia Administración que, en el momento en que se produjera, fuese competente para la clasificación y el deslinde (así lo permitían expresamente los artículos 11 y siguientes de la Ley 22/1974, de 27 de junio previa declaración de innecesariedad); en segundo lugar, por medio de la usucapión, conforme a las reglas del Código Civil y en tercer lugar, la adquisición “ex lege” contemplada por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria que, más allá de la mera presunción de exactitud establecida por su artículo 38 (que, insistimos, ha quedado neutralizada a estos efectos), comporta la adquisición inatacable de quien, confiando en el Registro, compra a título oneroso y de buena fe a quien no es dueño pero figura como tal en el Registro.
Evidentemente, y dadas las notas de la imprescriptibilidad e inalienabilidad del dominio público, los supuestos de posesión por más de treinta años (usucapión) y adquisición por fe pública registral van a desplegar una eficacia completamente distinta según en qué momento se hayan consumado, pues, una vez que los terrenos en cuestión merezcan ya la consideración de “dominio público”, se verá mermada la eficacia de las normas civiles sobre adquisición de la propiedad, dada la reforzada protección del dominio público (…)”
“(…) En el supuesto examinado, se demuestra a través de los documentos registrales presentados, la pericial, etc, la transmisión de la propiedad del terreno por donde se pretende hacer pasar la “vía pecuaria”. En concreto desde el año 1978 adquirió la finca, pero ésta antes había pertenecido y transmitida a otros propietarios con la carga de una servidumbre de paso, que nada tiene que ver con el camino al que nos referimos desde principios del siglo XX e incluso finales del XIX. En consecuencia si el Proyecto de Clasificación es del año 1961, debe entenderse consumada la adquisición prescriptiva. Así pues, debe entenderse como notorio e incontrovertido que la actual titular por sí o por otros propietarios anteriores, han poseído pública y notoriamente la finca sin cargas, sin existencia de “Vía Pecuaria” durante tiempos casi inmemoriales (…)”
Comentario de la Autora:
Se debe destacar que la condición de dominio público de las vías pecuarias no deriva de su propia naturaleza sino del acto de clasificación llevado a cabo por parte de la Administración en virtud del cual se confirma que aquel terreno fue utilizado históricamente como paso para el ganado. El problema que surge en este caso es si la titular de la finca sobre la que se afirma discurre la vía pecuaria pueden impugnar el acto de deslinde administrativo y, al mismo tiempo, defender su derecho dominical, de tal manera que su finca quede libre de este paso.
Si bien es cierto que el dominio público cuenta con una protección reforzada, es necesario determinar si la usucapión o la eficacia de la fe pública registral se produjeron con anterioridad a la clasificación. Si así fuera, prevalecerían la inscripción o el derecho adquirido del particular sobre el deslinde, siempre que en vía contencioso-administrativa se demostrara que el derecho de propiedad fuera notorio e incontrovertido, sin necesidad de pruebas. A falta de esta notoriedad, el particular afectado debería defender sus derechos en vía civil.
