Sentencia del TEDH de 13 de diciembre de 2012, demanda núm. 3675/04 y 23264/04, Flamenbaum y otros c. Francia
Autor: Enrique J. Martínez Pérez, profesor contratado doctor (titular acr.) de la Universidad de Valladolid
Palabras clave: aeropuerto, contaminación acústica, protección de la propiedad, pérdida de valor
Resumen:
El asunto Flamenbaum y otros contra Francia tiene su origen en la ampliación de la pista principal de aterrizaje y despegue del aeropuerto de Deauville, construido en 1931 cerca del bosque de Saint Gatien, donde tienen sus residencias los reclamantes. En 1982 se aprobó un plan de exposición del ruido, en 1986 se decretó la categoría B (servicios de media distancia) para el aeropuerto y en 1987 se elaboró una propuesta de plan de servidumbres aeronáuticas. Abierto el proyecto a información pública, fue criticado por los vecinos por carecer de estudio de impacto ambiental y por no tener en cuenta los ruidos que generaría un eventual aumento del tráfico aéreo. Aprobado el plan de servidumbres, la asociación de vecinos del aeropuerto de Deauville-Saint Gatien, de la que formaban parte todos los demandantes, interpuso ante el Consejo de Estado un recurso de anulación. El Consejo de Estado inadmitió el recurso argumentando, entre otros motivos, que los beneficios de la ampliación del aeropuerto serían superiores frente a los ventajas.
El informe de la consulta pública llevada a cabo en 1990, respaldado por un estudio de evaluación de impacto del proyecto sobre el medio natural, el urbanismo, la planificación urbana, el patrimonio y el paisaje, así como las molestias sonoras, señaló que la ampliación iba a contribuir al desarrollo económico de la región y no se iban a incrementar los niveles de ruido, aunque recomendó la suspensión de los vuelos nocturnos y los vuelos de entrenamiento militar. Finalmente, en 1991, se autorizaría la ampliación de la pista principal. La asociación de vecinos (ADRAD) impugnaría también el decreto por el que se autorizaba el plan. Desestimado el recurso, continuaron los trabajos, abriéndose la pista al tráfico aéreo en noviembre de 1993.
Una vez abierta la pista, los recurrentes presentaron una demanda de responsabilidad patrimonial ante el tribunal administrativo correspondiente, que también fue rechazada. Seguirían recurriendo ante los órganos judiciales nacionales hasta agotar la vía interna.
Entre tanto, las autoridades nacionales pusieron en marcha a partir de 2009 un conjunto de medidas para reducir el ruido, entre otras, modificaciones en la altitud y cambios en la trayectoria de las maniobras de despegue y aterrizaje.
Destacamos los siguientes extractos:
a) Sur l’applicabilité de l’article 8 de la Convention
[…]
148. Dans la présente affaire, la Cour note que l’étude d’impact réalisée en 1990 relevait la présence d’un bassin de clientèle important en raison de la situation géographique de l’aéroport et soulignait les effets favorables prévisibles de l’allongement de la piste, non seulement sur l’activité de ce dernier, mais également sur l’économie locale, voire régionale (paragraphe 24 ci-dessus). La commission d’enquête a également conclu que l’extension de la piste contribuerait au développement économique de la région (paragraphe 29 ci-dessus). La Cour observe que les juridictions administratives ont confirmé l’intérêt économique de cet allongement, destiné à permettre l’accueil d’avions de plus grande capacité. Ainsi, dans son jugement du 13 juin 1995 (relatif à l’arrêté autorisant l’extension de la piste), le tribunal administratif de Caen a reconnu le caractère d’utilité publique de l’opération envisagée, et la cour administrative d’appel de Nantes, dans son arrêt du 16 décembre 1998, a retenu que ce projet, par l’amélioration de la capacité d’accueil d’avions moyens-courriers ou charters, visait à développer « un trafic de passagers répondant à l’importance des activités touristiques et de congrès ou des pèlerinages et, d’autre part, un trafic de fret consacré au transport de chevaux à proximité d’une importante région d’élevage de pur‑sangs » (paragraphes 32-33 ci‑dessus).
149. La Cour conclut donc à l’existence d’un but légitime, à savoir le bien-être économique de la région.
[…]
154. La Cour a relevé que les juridictions internes avaient reconnu le caractère d’utilité publique du projet d’allongement de la piste et a admis que le Gouvernement justifiait en l’espèce d’un but légitime, à savoir le bien-être économique de la région, (paragraphes 148‑149 ci-dessus). Compte tenu des constatations qu’elle a faites aux paragraphes 151-152 ci‑dessus et des mesures prises pour limiter l’impact des nuisances sonores pour les riverains, la Cour estime dès lors que les autorités ont ménagé un juste équilibre entre les intérêts en présence.
b) Sur le processus décisionnel
[…]
156. Sur le premier point, la Cour observe tout d’abord que le projet d’allongement de la piste a été précédé d’une étude d’impact détaillée. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle envisageait les effets du projet non seulement sur les milieux physique et biologique, les activités, l’urbanisme, le patrimoine et le paysage, mais également sur les nuisances sonores (paragraphe 22-27 ci‑dessus). Ce projet a aussi donné lieu à une enquête publique, lors de laquelle, les pièces du dossier ayant été rendues disponibles dans six mairies, le public a pu porter ses observations sur les registres d’enquête et rencontrer les membres de la commission d’enquête (paragraphes 28-29 ci-dessus). La Cour relève en outre que l’étude d’impact et le dossier de l’enquête publique ont été transmis à la commission consultative de l’environnement à laquelle l’ADRAD, dont tous les requérants sont membres (cf. Hatton précité, § 128), a été représentée.
[…]
158. Sur le second point, la Cour relève que les requérants disposaient en droit interne de deux types de recours devant les juridictions administratives, à savoir le recours en excès de pouvoir contre les actes relatifs à l’extension de la piste, susceptible d’aboutir à leur annulation, et le recours en réparation des préjudices causés par cette extension. Ils ont fait usage de l’ensemble de ces recours, directement ou par l’intermédiaire de l’ADRAD : ils ont ainsi formé des recours en annulation contre le décret du 4 avril 1991 approuvant le plan de servitudes de dégagement, contre l’arrêté du 5 mars 1991 autorisant l’allongement de la piste, ainsi que contre la décision du 3 novembre 1995 ordonnant la suppression d’obstacles gênants.
Ils ont ensuite, après une expertise ordonnée par le juge des référés, formé un recours en indemnisation dirigé contre l’État, la commune et la chambre de commerce et d’industrie, dans le cadre duquel leurs arguments ont été examinés par trois degrés de juridiction (cf. décision Ruano Morcuende, précitée).
159. Pour autant que les requérants se plaignent du « morcellement » du processus décisionnel et du fait qu’ils n’auraient pu faire examiner l’ensemble du projet par un juge unique, la Cour rappelle avoir dit dans l’arrêt Hatton précité (§ 123) que si l’État est tenu de prendre dûment en considération les intérêts particuliers dont il a l’obligation d’assurer le respect en vertu de l’article 8, il y a lieu, en principe, de lui laisser le choix des moyens à employer pour remplir ses obligations. En l’espèce, la Cour estime pertinent l’argument du Gouvernement selon lequel le droit interne ne permettait pas de procéder autrement. Elle constate en tout état de cause que les requérants ont eu l’occasion de participer à chaque phase du processus décisionnel et de faire valoir leurs observations.
b) Sur la violation alléguée de l’article 1 du protocole nº 1.
185. Les requérants font valoir que les nuisances sonores générées par l’allongement de la piste de l’aéroport ont entraîné une baisse de la valeur vénale de leurs propriétés. Le Gouvernement estime, pour sa part, qu’ils n’en justifient pas.
186. Les requérants s’appuient sur deux expertises, dont seule la première a été ordonnée par le juge administratif (paragraphe 39 ci-dessus). L’expert B. a conclu qu’en application du nouveau plan d’exposition au bruit qu’il avait défini, les propriétés des requérants avaient perdu entre 70 % et 90 % de leur valeur (paragraphe 42 ci-dessus). Toutefois, la Cour relève que le tribunal administratif, approuvé par la cour administrative d’appel et le Conseil d’État, a jugé l’expertise irrégulière et a notamment retenu que l’expert avait outrepassé sa mission en définissant un nouveau plan d’exposition au bruit et en procédant « à une évaluation des préjudices (…) à partir d’éléments qu’il n’a[vait] pas lui-même appréciés et par application de méthodes forfaitaires dépourvues de rigueur, en particulier pour l’estimation de la dépréciation de la propriété » (paragraphe 46 ci‑dessus). Les requérants s’appuient également sur l’expertise H. réalisée à leur demande, qui concerne sept de leurs propriétés. L’expert a conclu à une perte de valeur vénale de 25 % à 60 % en raison de la présence de l’aéroport, sans toutefois indiquer la méthode qu’il a utilisée pour parvenir à cette conclusion et pour calculer l’abattement forfaitaire sur la valeur des propriétés.
187. La Cour doit tenir compte des éléments suivants : tout d’abord, le grief des requérants ne porte pas sur les nuisances engendrées par la présence de l’aéroport, mais sur elles causées par l’allongement de sa piste principale.
188. En deuxième lieu, elle rappelle qu’afin d’être en mesure de statuer sur ce grief, la chambre a demandé aux parties de préciser le prix d’achat actualisé des propriétés, ainsi que leur valeur marchande actuelle, d’indiquer si cette valeur marchande correspondait au prix du marché de propriétés non exposées aux nuisances dénoncées, et de produire à l’appui tout élément pertinent à cet égard (paragraphe 173 ci-dessus).
189. Or, elle constate que les documents produits par les requérants n’apportent pas les réponses demandées : l’expertise H., qui ne concerne que sept propriétés sur treize, ne précise pas leur prix d’achat actualisé et ne donne aucune indication sur la méthode employée pour calculer leur valeur marchande actuelle ; en outre, aucune comparaison n’est faite avec la valeur marchande de propriétés non exposées aux nuisances dénoncées, et le calcul de l’abattement forfaitaire pratiqué par l’expert n’est pas expliqué.
En troisième lieu, ces documents sont contradictoires entre eux : la Cour observe en effet des variations importantes dans la valeur vénale de la même propriété, selon qu’elle est évaluée par l’expert, le notaire ou l’agence immobilière ; les attestations notariales, produites pour huit propriétés (propriétés Akierman, Célice, Flamenbaum, Konstantyner, Lelièvre, Loisy, Marie et Morandi) affectent en général à leur valeur estimée une décote différente de celle appliquée par l’expert et les attestations d’agences immobilières ne font pas ressortir de décote. En outre, lorsqu’elle est appliquée, la décote est liée expressément à la proximité de l’aéroport et non à son extension.
190. Dans ces conditions, en l’absence des précisions demandées par la chambre et en l’état des documents produits, la Cour considère que les requérants n’établissent pas si et dans quelle mesure l’allongement de la piste de l’aéroport de Deauville a pu avoir une incidence sur la valeur de leurs biens (décisions Rayner, Ashworth et Fägerskiöld précitées).
191. La Cour ne peut davantage prendre en compte le coût des travaux d’isolation phonique, eu égard, d’une part, au fait que les requérants n’ont pas justifié d’un lien de causalité entre l’allongement de la piste et l’augmentation du trafic (paragraphe 152 ci-dessus) et, d’autre part, aux mesures prises par les autorités pour limiter l’impact des nuisances sonores (paragraphes 153 ci-dessus).
Comentario del autor:
Los recurrentes mantiene que se produjo la violación del artículo 8 del Convenio (Derecho al respeto a la vida privada y familiar) y del artículo 1 del Protocolo 1 (Protección de la propiedad). El Tribunal, al examinar el primero de ellos, recurre a su tradicional jurisprudencia, sin grandes innovaciones, para rechazar cada uno de los argumentos planteados por los ciudadanos franceses, pese a reconocer inicialmente que los reclamantes había estado expuestos a un ruido lo suficientemente grave e intenso para plantearse la vulneración del tal precepto. Así, considera, desde una perspectiva sustantiva, que la actuación de las autoridades francesas había sido compatible con el artículo 8 porque la injerencia estaba prevista en el derecho interno, perseguía un objetivo legítimo, el bienestar económico de la región, y se había logrado un justo equilibrio entre los diferentes intereses en juego (los individuos y la sociedad en su conjunto) por varias razones: no se había aumentado considerablemente el tráfico aéreo, las aeronaves antiguas más ruidosas ya no operaban, determinados tipos de vuelos ya no se realizaban (como los militares), se había prohibido los vuelos en determinadas franjas horarias y la extensión de la pista se había reducido pese a que las autoridades habían sido autorizadas a una mayor ampliación.
Desde una perspectiva procesal, también señaló que se habían cumplido durante toda la tramitación del proyecto con todas las garantías procedimentales: hubo un estudio detallado de evaluación sobre el impacto ambiental, económico, social y paisajístico, así como consultas públicas, que permitieron a los reclamantes participar y hacer observaciones sobre el proyecto. Además, tuvieron la posibilidad de presentar diferentes recursos administrativos (revisión judicial y responsabilidad patrimonial por daños). En cuanto a las quejas de los vecinos sobre la “fragmentación” del proceso de toma de decisiones, el Tribunal afirmó que debía dejarse a cada Estado la elección de los medios adecuados para cumplir con las obligaciones derivadas de dicho precepto. Acepta, así, el argumento del gobierno francés de que el derecho nacional no le permitía actuar de otra manera. Sea como fuere, y esto era lo relevante, se les había permitido participar en todas y cada una de las fases del proceso.
Por otra parte, el Tribunal ha reconocido que ciertas situaciones ambientales pueden depreciar las propiedades o bienes de los particulares. Su primer pronunciamiento sobre esta cuestión se produjo en el asunto Rayner. El Tribunal dejó claro que la contaminación acústica de las aeronaves, si son importantes en cuanto a su nivel y su frecuencia, pueden afectar seriamente al valor de los inmueble hasta hacerlos incluso invendibles, lo que equivaldría, de hecho, a una expropiación de la propiedad, y, por tanto, al pago de una indemnización. Sin embargo, nunca ha determinado la existencia de una violación del Artículo 1 del Protocolo núm. 1. Es más, lo habitual viene siendo que declare inadmisible las demandas por carecer manifiestamente de fundamento según el artículo 35.3 a) del Convenio. Así aconteció en el caso Ashworth, también relativo al ruido de las actividades aeroportuarias, por cuanto los demandantes no había presentando pruebas o evidencias alguna que demostrasen la disminución del valor de sus bienes inmuebles. En otras ocasiones, el Tribunal ha rechazado también sus pretensiones por cuanto no se había incoado un procedimiento en la jurisdicción interna para solicitar una indemnización por los perjuicios causados (TEDH, Taşkin y otros c. Turquía, demanda 46117/99, decisión de inadmisión de 29 de enero de 2004; TEDH, Fägerskiöld c. Suecia, demanda 37664/04, decisión de inadmisión de 26 de febrero de 2008).
En cualquier caso, los informes de los expertos, cuando existen, constituyen elementos de prueba básicos para dilucidar el valor de mercado actual. Ahora bien, éstos deben ser realizados con rigor científico, pues de lo contrario no se tendrán en cuenta por el Tribunal, como ocurrió en el asunto Flamenbaum. Por una parte, fueron rechazados los documentos periciales presentados inicialmente en el contencioso interno, ya que, como habían determinado los órganos judiciales que conocieron del asunto en apelación, los peritos habían realizado su trabajo de manera incorrecta y, además, se había excedido en sus funciones. Por otra parte, también fueron denegados los aportados posteriormente, porque los especialistas elegidos no indicaron el método seguido para calcular el precio de las viviendas. Y, además, el resto de documentos aportados contenían información contradictoria, con variaciones importantes y opuestas sobre el valor de los inmuebles en función del experto que había desarrollado los informes (peritos judiciales, agentes inmobiliarios o notarios).
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