Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 2 de marzo de 2023: Polonia ha incumplido las Directivas 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (arts. 6; 12.1; 13.1.a y 16.1); y, 2009/47, relativa a la conservación de las aves (arts. 4. 1, 5 y 9. 1), en conexión con el Convenio de Aarhus, debido a que la legislación de bosques establece que el cumplimiento de las exigencias de buenas prácticas en materia de gestión forestal no vulnera las disposiciones sobre la conservación de recursos, formaciones y componentes naturales y por no garantizar la posibilidad de las asociaciones ambientales de impugnar judicialmente los planes de gestión forestal
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Segunda, asunto C‑432/21, ECLI:EU:C:2023:139
Palabras clave: Gestión forestal. Hábitats. Aves. Convenio de Aarhus. Acceso a la justicia. Asociaciones ambientales.
Resumen:
La Comisión cerró, en 2011, el procedimiento EU Pilot iniciado contra Polonia debido a las soluciones propuestas por las autoridades polacas frente a la exención, prevista en la normativa polaca de bosques, de las obligaciones contempladas en las Directivas de hábitats y de aves respecto de las actuaciones en materia de gestión forestal pero en 2018, tras varias denuncias y más información, dicha Institución consideró que se estaba incumpliendo el Derecho europeo y envió un escrito de requerimiento a dicho Estado. Posteriormente, tras considerar que no se habían adoptado las medidas necesarias a la fecha de expiración del plazo previsto en su dictamen motivado, interpuso contra el mismo recurso por incumplimiento de dichas normas europeas.
La Comisión planteó dos motivos principales de incumplimiento relacionados con la legislación de bosques de Polonia. El primero eran las deficiencias en la transposición de las citadas Directivas pues dicha legislación venía a reducir el régimen de protección de las especies y los hábitats establecido en la legislación que, en su día, incorporó las normas europeas. El segundo aspecto cuestionado era la configuración normativa de los planes de gestión forestal como decisiones de carácter meramente internas (no administrativas), lo que impedía su impugnación por las asociaciones ambientales.
El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina consolidada en la materia, estima los dos motivos y declara que dicho Estado ha incumplido obligaciones establecidas en ambas Directivas, así como el Convenio de Aarhus.
Destacamos los siguientes extractos:
74 En el presente asunto, ha de señalarse que, a tenor del artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques, la gestión forestal realizada con arreglo a las exigencias de buenas prácticas en materia de gestión forestal no infringe las disposiciones relativas a la conservación de recursos, formaciones y componentes naturales particulares, en concreto lo dispuesto en los artículos 51 y 52 de la Ley de Protección de la Naturaleza.
75 Pues bien, la Ley de Protección de la Naturaleza transpone al ordenamiento jurídico polaco lo dispuesto en la Directiva sobre los hábitats y en la Directiva sobre las aves. Más concretamente, los artículos 51 y 52 de la citada Ley establecen prohibiciones relativas a las especies animales y vegetales protegidas y, según la República de Polonia, fueron adoptadas, en particular, a efectos de la aplicación de los artículos 12 y 13 de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 5 de la Directiva sobre las aves.
76 A este respecto, cabe señalar que el artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques está redactado en términos generales y tiene un alcance muy amplio. En efecto, esa disposición establece, conforme a su propio tenor, la presunción de que la gestión forestal realizada con arreglo al apartado 1 del Reglamento relativo a las exigencias de buenas prácticas no infringe, en concreto, los citados artículos 51 y 52. En esas circunstancias, equivale a permitir, sin perjuicio del respeto de las mencionadas exigencias, que se establezca una excepción, con carácter general, a las disposiciones de Derecho interno que aplican los artículos 12 y 13 de la Directiva sobre los hábitats y el artículo 5 de la Directiva sobre las aves a efectos de las operaciones realizadas en el contexto de la referida gestión forestal, cuando esas operaciones conlleven actos prohibidos por estas últimas disposiciones.
78 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las prohibiciones que figuran en el artículo 12, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva sobre los hábitats pueden aplicarse a una actividad, como una medida de explotación forestal, cuyo objetivo sea manifiestamente distinto de la captura o el sacrificio, la perturbación de especies animales o la destrucción o la recogida intencionales de huevos (sentencia de 4 de marzo de 2021, Föreningen Skydda Skogen, C‑473/19 y C‑474/19, EU:C:2021:166, apartado 53).
79 Por ello, las autoridades nacionales pueden interpretar y aplicar el artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques en el sentido de que constituye una excepción a todas las disposiciones polacas que transponen las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva sobre las aves, en particular las que aplican los artículos 12 y 13 de la Directiva sobre los hábitats y el artículo 5 de la Directiva sobre las aves.
80 Procede señalar, seguidamente, que el artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques y el apartado 1 del Reglamento relativo a las exigencias de buenas prácticas no se ajustan a los requisitos, previstos en el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats y en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, que deben cumplir los Estados miembros que deseen establecer excepciones, en particular, a los artículos 12 y 13 de la Directiva sobre los hábitats y al artículo 5 de la Directiva sobre las aves.
84 Por último, si bien la República de Polonia sostiene también que existen otras disposiciones legales polacas que permiten dar cumplimiento a los requisitos para poder establecer excepciones previstos en el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats y en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, no es menos cierto que, aun suponiendo que se demostrase esta circunstancia, en tal caso existiría una contradicción entre, por un lado, la excepción general prevista en el artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques y, por otro, esas otras disposiciones legales supuestamente aplicables.
85 Pues bien, la existencia de diferentes disposiciones nacionales contradictorias no solo vulnera el principio de seguridad jurídica, sino que también puede inducir a error a las autoridades administrativas encargadas de aplicar las disposiciones de una directiva de la Unión en lo que se refiere a las modalidades de aplicación del régimen de protección (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de enero de 2012, Comisión/Polonia, C‑192/11, no publicada, EU:C:2012:44, apartado 58).
112 En todo caso, las exigencias de buenas prácticas de gestión forestal previstas en el apartado 1 del Reglamento relativo a las exigencias de buenas prácticas se aplican, de modo general, a las operaciones forestales, con independencia de las características de las zonas en las que se lleven a cabo esas operaciones y, por ello, haciendo abstracción de las características de los hábitats y de las especies que pueden resultar afectadas por dichas operaciones. De ello se desprende que el cumplimiento de las referidas exigencias no puede garantizar que se respeten los requisitos específicos que se derivan del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, que se refieren a hábitats y especies concretas.
113 En esas circunstancias, procede declarar que el legislador polaco ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre los hábitats, así como del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, al adoptar el artículo 14b, apartado 3, de la Ley de Bosques, que prevé que la gestión forestal realizada conforme a las exigencias de buenas prácticas en materia de gestión forestal no infringe las disposiciones relativas a la conservación de recursos, formaciones y componentes naturales particulares.
115 En su recurso, la Comisión alega que, en la medida en que la Ley de Bosques solo otorga a los planes de gestión forestal carácter interno, no quedan garantizados los derechos de las organizaciones de defensa del medio ambiente. Afirma que los actos por los que se aprueban esos planes no tienen carácter de decisión administrativa, ya que el artículo 22, apartado 1, de la Ley de Bosques no hace referencia a una decisión administrativa, mientras que esa misma Ley prevé expresamente la forma de una decisión administrativa en relación con otros actos de los órganos administrativos.
116 Según la Comisión, la jurisprudencia del Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Polonia) corrobora el carácter exclusivamente interno de los actos de aprobación de los planes de gestión forestal. En su sentencia de 12 de marzo de 2014 (II OSK 2477/12), el referido tribunal polaco de última instancia confirmó la inadmisibilidad del recurso presentado por una organización de defensa del medio ambiente contra un plan de gestión forestal al entender que el acto del Ministro de Medio Ambiente por el que se aprobaba dicho plan no constituía una decisión administrativa recurrible ante un órgano jurisdiccional.
119 En opinión de la Comisión, esta situación jurídica es incompatible con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats y con el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, así como con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
176 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con los artículos 6, apartado 1, letra b), y 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, impone a la República de Polonia la obligación de garantizar la posibilidad de que las organizaciones de defensa del medio ambiente presenten ante un tribunal una demanda cuyo objeto sea examinar de forma efectiva la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de los planes de gestión forestal, en el sentido de las disposiciones de la Ley de Bosques, siempre que tales planes estén comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
177 Por otra parte, la normativa que establezca ese acceso a un tribunal debe responder a las exigencias de claridad y precisión que se imponen en el ámbito del Derecho medioambiental con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, por analogía, la sentencia de 15 de marzo de 2012, Comisión/Polonia, C‑46/11, no publicada, EU:C:2012:146, apartado 27 y jurisprudencia citada).
178 En el presente asunto, a la vista de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, procede declarar que la normativa polaca no cumple los requisitos mencionados en los apartados 176 y 177 de la presente sentencia.
179 En particular, por lo que respecta al artículo 22, apartado 1, de la Ley de Bosques, que establece que el Ministro de Medio Ambiente aprobará un plan de gestión forestal, la Comisión invocó en su recurso la jurisprudencia del Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo), mencionada en los apartados 116 y 117 de la presente sentencia, según la cual dicho acto de aprobación no constituye una decisión administrativa recurrible ante un órgano jurisdiccional.
182 En cualquier caso, cuando una normativa nacional es objeto de interpretaciones jurisprudenciales divergentes que pueden tomarse en consideración, algunas de las cuales conducen a una aplicación de dicha normativa compatible con el Derecho de la Unión, mientras que otras dan lugar a una aplicación incompatible con este, procede estimar que, como mínimo, esta normativa no es suficientemente clara para garantizar una aplicación compatible con el Derecho de la Unión (sentencia de 9 de diciembre de 2003, Comisión/Italia, C‑129/00, EU:C:2003:656, apartado 33).
184 Por lo que respecta al artículo 323 de la Ley de Protección del Medio Ambiente, al que se refirió la República de Polonia en su escrito de contestación, conforme al cual, según ese Estado miembro, el juez ordinario puede conocer de una acción que tenga por objeto, en esencia, la impugnación de las operaciones efectuadas en ejecución de un plan de gestión forestal, procede señalar que, por una parte, esta disposición se limita a conceder el derecho a ejercitar una acción ante dicho juez a toda persona directamente amenazada con un daño o que haya sufrido un perjuicio a causa de una vulneración ilícita del medio ambiente.
185 Sin embargo, el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, que reconoce el acceso a la justicia a los miembros del público interesados, no establece, a este respecto, un requisito relativo a una amenaza directa de un daño o a un perjuicio causado por una vulneración ilícita del medio ambiente.
186 Por otra parte, el citado artículo 323 de la Ley de Protección del Medio Ambiente no prevé la posibilidad de examinar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de los planes de gestión forestal, sino que únicamente permite solicitar que se restablezca un estado de hecho lícito y que se adopten medidas preventivas, en particular el establecimiento de instalaciones o equipos destinados a impedir la amenaza o que se produzca el daño. Cuando ello resulte imposible o excesivamente difícil, podrá solicitarse el cese de la actividad que origina el riesgo.
187 De ello se deduce que sobre la base de los datos aportados al Tribunal de Justicia por la República de Polonia no cabe considerar que esa vía de recurso permita garantizar de forma efectiva la posibilidad de que las organizaciones de defensa del medio ambiente sometan los planes de gestión forestal comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats a un control judicial en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento de adopción de dichos planes.
188 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, la segunda imputación, basada en la infracción del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con los artículos 6, apartado 1, letra b), y 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, es fundada.
Comentario de la Autora:
El Tribunal de Justicia rechaza la posibilidad de establecer presunciones legales como la que contenía la normativa de bosques de Polonia de que las actuaciones gestión forestal realizadas conforme al Reglamento de buenas prácticas de gestión forestal no vulnera la normativa interna de protección de los hábitats y las aves que transpone las Directivas de hábitats y aves pues ello supone, en último término, dejar sin efecto las prohibiciones que aquéllas establecen (arts. 12 y 13 de la Directiva de hábitats y art. 5 de la Directiva de aves).
Son destacables las aportaciones de la Sentencia sobre la relación entre el art. 6.3 de la Directiva de hábitats y el art. 9.2 del Convenio de Aarhus, respecto a la participación del público y el acceso a la justicia de las asociaciones ambientales.
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