Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de mayo de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 1999/31, relativa al vertido de residuos (arts. 10 y 14)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala segunda), asunto C‑15/19, ECLI:EU:C:2020:371
Palabras clave: Vertederos. Principio “quien contamina, paga”. Residuos. Clausura. Acondicionamiento.
Resumen:
El Tribunal Supremo de Casación de Italia suspendió el proceso que conocía, en fase de apelación, entre el concesionario del servicio de gestión de residuos de la ciudad de Roma ( AMA, empresa pública del Ayuntamiento de Roma) y la empresa que, por encomienda, gestionaba el vertedero de Malagrotta (Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri). La Sentencia apelada obligaba a A.M.A, aplicando la normativa italiana que incorporó la Directiva de vertederos, a abonar a Co.La.Ri el coste de la ampliación del plazo de mantenimiento del vertedero tras el cierre (diez años, según el contrato celebrado; y, treinta años, conforme a la Directiva). El Tribunal remitente cuestionaba la compatibilidad de dicha interpretación con la Directiva y con los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, irretroactividad y proporcionalidad, por no tener en cuenta los residuos depositados antes de aplicarse la Directiva y no prever medidas para mitigar el efecto económico de la ampliación para el poseedor de los residuos.
La Sentencia concluye que interpretación judicial de la normativa italiana es compatible con la Directiva. Su punto de partida es la plena aplicación de la norma europea al vertedero de Malagrotta, por estar activo en la fecha de la transposición y la improcedencia de excluir los residuos depositados antes de esa fecha. A continuación, establece, aplicando el principio “quien contamina, paga”, que los costes de explotación deben recaer en los poseedores que depositan los residuos y no en la empresa que gestiona el vertedero, pues no los ha generado; y, que el precio que se exija a aquéllos debe cubrir los gatos de cierre y mantenimiento del vertedero por treinta años.
El Tribunal de Justicia recuerda que el art. 10 tiene, conforme a su jurisprudencia, efecto directo, pues impone a los Estados miembros, en términos inequívocos, una obligación de resultado preciso que no va acompañada de ninguna condición. Según la misma, los Estados garantizar que el precio exigido por la eliminación de los residuos mediante vertido se fije de modo que cubra todos los costes vinculados a la creación y la explotación de un vertedero.
La Sentencia descarta la aplicación retroactiva de la norma pues es un caso de aplicación de norma nueva a efectos futuros de una situación nacida y no finalizada, pues el vertedero se clausuró estando vigente la Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 35 De ese modo, únicamente los vertederos ya cerrados antes de la fecha de transposición de la Directiva 1999/31, y a más tardar el 16 de julio de 2001, quedan exentos de las obligaciones que se desprenden de esa Directiva en materia de cierre. No es lo que sucede con el vertedero de Malagrotta, el cual, como reconocen las partes del litigio, aún estaba activo en dicha fecha.
44 El Tribunal de Justicia ya ha constatado el efecto directo de ese artículo, que impone a los Estados miembros, en términos inequívocos, una obligación de resultado preciso que no va acompañada de ninguna condición relativa a la aplicación de la norma que establece. En efecto, dicha disposición exige que los Estados miembros adopten medidas a fin de garantizar que el precio exigido por la eliminación de los residuos mediante vertido se fije de modo que cubra todos los costes vinculados a la creación y la explotación de un vertedero. El Tribunal de Justicia ha precisado que esa disposición no impone a los Estados miembros ningún método preciso con respecto a la financiación de los costes de los vertederos (sentencia de 24 de mayo de 2012, Amia, C‑97/11, EU:C:2012:306, apartados 34 y 35).
45 En primer lugar, de ello se desprende que, de conformidad con los artículos 10, 13 y 14 de la Directiva 1999/31, la entidad explotadora de un vertedero en funcionamiento en la fecha de transposición de esa Directiva debe estar obligada a garantizar, durante por lo menos treinta años, el mantenimiento del vertedero después de su cierre.
46 En el presente asunto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que la obligación de Co.La.Ri. de gestionar el vertedero de Malagrotta resulta, finalmente, del plan de acondicionamiento, adoptado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva 1999/31 y en el artículo 17 del Decreto Legislativo n.º 36/2003, y aprobado por la autoridad competente. Como consecuencia de ese plan, se impusieron a Co.La.Ri. todas las obligaciones de mantenimiento tras el cierre del vertedero de Malagrotta durante el período mínimo impuesto por la Directiva, a saber, treinta años, en lugar de los diez años previstos inicialmente.
47 Por lo que atañe, en segundo lugar, a si, respecto de la aplicación de esas obligaciones, ha de distinguirse en función de la fecha de llegada de los residuos, procede señalar que la Directiva 1999/31 no prevé una aplicación diferenciada de las citadas obligaciones según si los residuos fueron recibidos y almacenados antes o después del vencimiento del plazo de transposición de esa Directiva ni en función del emplazamiento en que se almacenan esos residuos en el vertedero. Como se desprende del tenor del artículo 10 de esa Directiva, la obligación de mantenimiento de un vertedero tras su cierre durante por lo menos treinta años supone, de manera general, la eliminación de cualquier tipo de residuos en ese vertedero.
49 De ese modo, procede considerar que la obligación de garantizar el mantenimiento del vertedero tras su cierre durante por lo menos treinta años, como prevé el artículo 10 de la Directiva 1999/31, se aplica con independencia de la fecha en que se vertieron los residuos. Por tanto, esa obligación concierne, en principio, a la totalidad del vertedero de que se trata.
50 En tercer lugar, por lo que atañe a las consecuencias financieras que se desprenden de la fijación o de la extensión del período de mantenimiento del vertedero tras su cierre a al menos treinta años, procede recordar que el artículo 10 de la Directiva 1999/31 exige, como resulta asimismo del considerando 29 de esa Directiva, que los Estados miembros adopten medidas a fin de garantizar que el precio exigido por la eliminación de los residuos mediante vertido se fije de modo que cubra todos los costes vinculados a la creación y la explotación del vertedero (sentencias de 25 de febrero de 2010, Pontina Ambiente, C‑172/08, EU:C:2010:87, apartado 35, y de 24 de mayo de 2012, Amia, C‑97/11, EU:C:2012:306, apartado 34). Como señaló la Abogada General en el punto 56 de sus conclusiones, esos costes incluyen los costes estimados del cierre del vertedero y su mantenimiento posterior durante por lo menos treinta años.
51 Esta exigencia es una expresión del principio de quien contamina paga, que implica, como el Tribunal de Justicia ha declarado ya en el marco de la Directiva 75/442 y de la Directiva 2006/12/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (DO 2006, L 114, p. 9), que el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre sus poseedores. La aplicación de ese principio se inscribe en el objeto de la Directiva 1999/31, que es, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, cumplir los requisitos de la Directiva 75/442, y en concreto de su artículo 3, que obliga a los Estados miembros a tomar las medidas adecuadas para fomentar la prevención o la reducción de la producción de los residuos (sentencia de 25 de febrero de 2010, Pontina Ambiente, C‑172/08, EU:C:2010:87, apartado 36 y jurisprudencia citada).
52 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha determinado que, en la medida en que no existe, en el estado actual del Derecho de la Unión, ninguna normativa adoptada sobre la base del artículo 192 TFUE que imponga a los Estados miembros un método preciso por lo que respecta a la financiación de los costes de instalación y de explotación de los vertederos, dicha financiación puede garantizarse, a elección del Estado miembro de que se trate, indistintamente mediante una tasa, un canon o cualquier otra modalidad (véanse, por analogía, las sentencias de 16 de julio de 2009, Futura Immobiliare y otros, C‑254/08, EU:C:2009:479, apartado 48, y de 25 de febrero de 2010, Pontina Ambiente, C‑172/08, EU:C:2010:87, apartado 33).
53 De ese modo, con independencia de cuál sea la normativa nacional que regule los vertederos, dichas normas deben garantizar que el conjunto de los costes de explotación de dichos vertederos sea soportado efectivamente por los poseedores que depositan los residuos para su eliminación. En efecto, hacer recaer dichas cargas sobre la entidad explotadora llevaría a imputar a esa entidad costes relacionados con la eliminación de residuos que no ha generado y que solo le corresponde eliminar en el marco de sus actividades de prestador de servicios (véase, en ese sentido, la sentencia de 25 de febrero de 2010, Pontina Ambiente, C‑172/08, EU:C:2010:87, apartados 37 y 38).
54 Esa interpretación es conforme con la obligación de impedir o reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos significativos en el medio ambiente, como se desprende del principio de quien contamina paga. Como señaló la Abogada General en el punto 62 de sus conclusiones, si bien la Directiva 1999/31 no menciona expresamente este principio en relación con el artículo 10, se trata, con arreglo al artículo 191 TFUE, apartado 2, de un principio fundamental del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente y, por tanto, debe ser tenido en cuenta necesariamente al interpretarlo.
55 De ello se desprende que, aunque el Estado miembro de que se trata debe, en virtud del artículo 10 de la Directiva 1999/31, haber adoptado las medidas para garantizar que el precio exigido por la eliminación de los residuos mediante vertido se fije de modo que cubra, en particular, la totalidad de los costes vinculados con el cierre de un vertedero y con su mantenimiento tras dicho cierre, extremo que deberá comprobar el órgano jurisdiccional remitente, ese artículo no puede interpretarse en el sentido de que obligue al Estado miembro a adoptar medidas dirigidas a limitar las repercusiones financieras que una eventual prolongación del período de mantenimiento del vertedero de que se trata tendría para el poseedor de los residuos.
56 Por lo que atañe a la alegación de que se han violado los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad al prolongar el período de mantenimiento de los vertederos sin tener en cuenta la fecha de almacenamiento de los residuos y sin limitar las repercusiones financieras para el poseedor de los residuos, resulta, ciertamente, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, las normas sustantivas del Derecho de la Unión deben interpretarse en el sentido de que solo contemplan situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor en la medida en que de sus términos, finalidad o sistema se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto (sentencia de 14 de marzo de 2019, Textilis, C‑21/18, EU:C:2019:199, apartado 30 y jurisprudencia citada).
58 Pues bien, como se ha señalado en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, la fijación de la duración de mantenimiento de un vertedero tras su cierre en por lo menos treinta años, prevista en el artículo 10 de la Directiva 1999/31, no se refiere a los vertederos cerrados antes de la fecha de transposición de esa Directiva. Por tanto, no concierne a las situaciones jurídicas nacidas y que hayan adquirido carácter definitivo con anterioridad a esa fecha y, en consecuencia, no tiene carácter retroactivo. En cambio, constituye, tanto respecto de la entidad explotadora de ese vertedero como del poseedor de los residuos que se almacenan en el mismo, un caso de aplicación de una norma nueva a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la norma antigua.
59 En el presente asunto, el vertedero de Malagrotta estaba en funcionamiento en la fecha de transposición de esa Directiva y su cierre se produjo bajo el imperio de esta.
60 Ha de añadirse que los costes estimados de mantenimiento de un vertedero tras su cierre, en el sentido del artículo 10 de la Directiva 1999/31, deben estar efectivamente relacionados con las consecuencias que los residuos depositados en un vertedero determinado pudieran tener en el medio ambiente. A este respecto, procede llevar a cabo una evaluación de todos los factores pertinentes relativos a la cantidad y al tipo de los residuos presentes en el vertedero y que puedan surgir durante el período de mantenimiento tras el cierre.
61 Para definir los costes de mantenimiento de un vertedero tras su cierre a un nivel que permita responder de manera efectiva y proporcionada al objetivo contemplado en el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 1999/31, a saber, limitar el riesgo que un vertedero puede representar para el medio ambiente, esa evaluación deberá tener en cuenta también los costes ya soportados por el poseedor y los costes estimados por los servicios que prestará la entidad explotadora.
62 En el presente asunto, el importe que Co.La.Ri. está facultado para reclamar a A.M.A debe determinarse tomando en consideración los factores mencionados en los apartados 60 y 61 anteriores y, de conformidad con el artículo 14, apartado 1, letra a), de la Directiva 1999/31, presentados en el plan de acondicionamiento del vertedero sometido a la autoridad competente. La cuantía de ese importe debe fijarse además de modo que cubra exclusivamente el incremento de los costes de mantenimiento relacionado con la prolongación en 20 años de la duración del mantenimiento tras el cierre de ese vertedero, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
63 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 10 y 14 de la Directiva 1999/31 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la interpretación de una disposición nacional según la cual un vertedero en funcionamiento en la fecha de transposición de la Directiva debe estar sujeto a las obligaciones que se desprenden de la citada Directiva, y en particular a una prolongación del período de mantenimiento tras el cierre de ese vertedero, sin que haya que distinguirse en función de la fecha de almacenamiento de los residuos ni prever una medida dirigida a limitar las repercusiones financieras de esa prolongación para el poseedor de los residuos.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aclara aspectos esenciales sobre la obligación que impone la Directiva de mantener los vertederos durante treinta años tras la clausura y su aplicación a los vertederos en funcionamiento. Destaca la interpretación del art. 10 a la luz del principio “quien contamina, paga”; principio fundamental del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente que, como dice el Tribunal, debe tenerse en cuenta necesariamente al interpretarlo aunque no se mencione en el precepto. Según el Tribunal de Justicia los costes de mantener y acondicionar el emplazamiento tras la clausura deben afrontarlos los poseedores que depositan los residuos para su eliminación y no la empresa que lo gestiona.
Enlace: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de mayo de 2020, asunto C‑15/19
