Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda), de 13 de enero de 2022, por la que se resuelve la cuestión prejudicial relativa a la Directiva 94/22/CE, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-110/20
Temas clave: Hidrocarburos. Ley nacional. Extensión y número de permisos. Evaluación ambiental. Efecto acumulativo. Fraccionamiento.
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre la Región de Apulia (Italia) por un lado y por otro los Ministerios de Medio Ambiente, de Turismo, de Desarrollo Económico, la Presidencia del Consejo de Ministros y la Comisión técnica de verificación del impacto ambiental, en relación con las solicitudes presentadas por Global Petroleum Ltd con el fin de obtener permisos para llevar a cabo exploraciones en zonas contiguas a lo largo de la costa de Apulia.
La Región de Apulia alega que la posibilidad de que un mismo operador presente cuatro solicitudes sobre zonas contiguas permite fraccionar un permiso correspondiente en realidad a un único proyecto de exploración y que tal situación implica eludir la normativa de la Unión, así como consecuencias perjudiciales no solo desde el punto de vista de la competencia, sino también para el medio ambiente, debido a las técnicas de exploración utilizadas.
Mediante la cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si la Directiva 94/22 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece un límite máximo a la extensión de la zona abarcada por un permiso de exploración de hidrocarburos, pero no prohíbe conceder a un mismo operador varios permisos para zonas contiguas que abarquen, conjuntamente, una superficie superior a dicho límite.
Destacamos los siguientes extractos:
26. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente ha precisado que esos Decretos se adoptaron en el contexto de un procedimiento relativo a las solicitudes de permisos de exploración de hidrocarburos, regulado por las disposiciones nacionales que transponen la Directiva 94/22. En concreto, conforme al Derecho italiano, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental llevado a cabo sobre la base de la normativa nacional que transpone la Directiva EIA forma parte integrante del procedimiento de concesión de los referidos permisos. Por lo tanto, esos dos procedimientos no se excluyen mutuamente, sino que, por el contrario, son complementarios.
46. (…) es preciso asegurarse de que la delimitación de las zonas geográficas y las normas relativas a los procedimientos y a las modalidades de concesión de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos permiten garantizar la transparencia y el acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos, y su ejercicio, en condiciones que favorezcan una mayor competencia en este sector, contribuyendo así a una óptima prospección, exploración y producción de los recursos de los Estados miembros y a potenciar la integración del mercado interior de la energía.
47. En el caso de autos, procede señalar que, cuando la normativa italiana establece que la zona abarcada por una autorización de exploración de hidrocarburos debe permitir el desarrollo racional del programa de exploración sin que pueda exceder de una superficie de 750 km², debe considerarse que esta extensión permite garantizar el mejor ejercicio posible de las actividades tanto desde el punto de vista técnico como económico, como exige el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22.
48. No obstante, si la normativa de ese Estado miembro admite que un mismo operador solicite varias autorizaciones, sin limitar su número, es preciso asegurarse entonces de que la superficie abarcada por esas autorizaciones, consideradas conjuntamente, permite garantizar también el mejor ejercicio posible de las actividades tanto desde el punto de vista técnico como económico, y de que no pueda, habida cuenta de los derechos exclusivos vinculados a tales autorizaciones, poner en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por la Directiva 94/22, recordados en el apartado 46 de la presente sentencia.
49. Es preciso añadir, además, como se ha señalado en el apartado 27 de la presente sentencia, que los Decretos impugnados fueron adoptados en el contexto del procedimiento de evaluación del impacto ambiental de los proyectos objeto de las solicitudes de permisos de exploración. A este respecto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que la delimitación de las zonas geográficas abiertas a la prospección, exploración y producción, prevista en el artículo 6, apartado 2, de la Ley n.º 9/1991, se refiere tanto al procedimiento de concesión de una autorización de exploración como al procedimiento de evaluación del impacto ambiental de los proyectos de exploración, y que el procedimiento administrativo controvertido en el litigio principal tiene por objeto, en particular, proteger intereses relativos a la protección del medio ambiente.
50. Sobre este extremo, el órgano jurisdiccional remitente precisó que la técnica utilizada por Global Petroleum Limited para buscar hidrocarburos, que consiste en utilizar un generador de aire comprimido a alta presión, denominado «air gun», para generar ondas sísmicas que entran en contacto con el fondo marino, podía ser perjudicial para la fauna marina y que, por esta razón, procedía someter esos proyectos a una evaluación del impacto sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva EIA.
51. Además, aunque la cuestión prejudicial versa sobre la interpretación de la Directiva 94/22, para dar una respuesta completa al órgano jurisdiccional remitente, es preciso examinar también si la facultad de conceder a un mismo operador varios permisos para zonas contiguas que abarquen, conjuntamente, una superficie superior a la que el legislador nacional considera apta para permitir el desarrollo racional del programa de exploración, se ajusta a las exigencias derivadas de la Directiva EIA.
52. A este respecto, procede recordar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a esta última Directiva, la toma en consideración de los efectos acumulados de proyectos como los controvertidos en el litigio principal puede resultar necesaria para evitar que se eluda la normativa de la Unión fraccionando proyectos que, considerados conjuntamente, pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de marzo de 2013, Salzburger Flughafen, C-244/12, EU:C:2013:203, apartado STJ 13/01/2022, Regione Puglia, C-110/20 (ECLI:EU:C:2022:5) 12 37 y jurisprudencia citada, y de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C-141/14, EU:C:2016:8, apartado 95).
53. En el caso de autos, como ha señalado la Comisión Europea, corresponde a las autoridades nacionales competentes tener en cuenta todas las consecuencias medioambientales derivadas de las delimitaciones en el tiempo y en el espacio de las zonas abarcadas por los permisos de exploración de hidrocarburos.
54. Por lo tanto, procede considerar que, si la normativa italiana admite que un mismo operador solicite varios permisos de exploración de hidrocarburos, sin limitar su número, es preciso, en el contexto de la evaluación del impacto sobre el medio ambiente efectuada de conformidad con el artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva EIA, apreciar también el impacto acumulado de los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
55. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que la Directiva 94/22 y el artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva EIA deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece un límite máximo a la extensión de la zona abarcada por un permiso de exploración de hidrocarburos, pero no prohíbe expresamente conceder a un mismo operador varios permisos para zonas contiguas que abarquen, conjuntamente, una superficie superior a dicho límite, siempre que tal concesión permita garantizar el mejor ejercicio posible de la actividad de exploración de que se trate tanto desde un punto de vista técnico como económico, así como alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva 94/22. Debe apreciarse también, en el marco de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, el efecto acumulado de los proyectos que puedan tener una incidencia importante sobre el medio ambiente, presentados por dicho operador en sus solicitudes de permisos de exploración de hidrocarburos.
Comentario del Autor:
El TJUE no excluye la posibilidad de que la Ley italiana que establece un límite máximo a la extensión de la zona abarcada por un permiso de exploración de hidrocarburos, no prohíbe expresamente conceder a un mismo operador varios permisos para zonas contiguas que abarquen, conjuntamente, una superficie superior a dicho límite y si es lo más adecuado y, sobre todo, siempre que en el marco de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos, se aprecie y evalúe adecuadamente el efecto ambiental acumulado de los presentados por dicho operador en sus solicitudes de permisos de exploración de hidrocarburos.
