Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 16 de julio de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (art. 6)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala Sexta), asunto C-411/19, ECLI:EU:C:2020:580
Palabras clave: Natura 2000. Evaluación ambiental. Proyectos. Carreteras. Razones de interés público de primer orden.
Resumen:
La Sentencia trae causa del recurso planteado ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio por varias asociaciones ambientales y particulares contra las decisiones del Consejo de Ministros y de la Administración competente las que se dio luz verde al Proyecto preliminar de construcción de un tramo de carretera de unos 18 km. al norte de Roma, aduciendo razones de interés público de primer orden (finalización de un itinerario estratégico de la Red Transeuropea de Transporte RTE-T).
El trazado aprobado había sido objeto de evaluación ambiental desfavorable por la autoridad ambiental al afectar a un espacio Natura 2000 (Lugar de Interés Comunitario Basso corso) y no incluir un estudio detallado de su impacto ambiental. Es más, fue propuesto por el Promotor como alternativa a otro trazado ya aprobado, con evaluación ambiental favorable, por su alto coste económico. Tras la decisión del Consejo de Ministros, la Administración aprobó la versión preliminar de dicho Proyecto, pero obligó al Promotor a completar el estudio de impacto ambiental; cumplir las consideraciones formuladas por el órgano ambiental; e, identificar medidas de mitigación y compensación adicionales.
El Tribunal remitente suspendió el proceso y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de la normativa interna con la Directiva de hábitats. Se cuestionaba principalmente la posibilidad de ejecutar proyectos con evaluación ambiental desfavorable existiendo soluciones alternativas, ambientalmente viables, ya adoptadas y de posponer a la fase del plan o proyecto definitivo la realización de estudios adicionales sobre sus efectos y la definición de las medidas adecuadas de compensación y de mitigación.
La Sentencia considera incompatible con el Derecho de la Unión las normativas nacionales que permiten proseguir el procedimiento de autorización de una actuación con evaluación ambiental desfavorable aduciendo razones de interés público de primer orden si existe una solución alternativa menos perjudicial para la zona; o, completar el plan o proyecto tras su evaluación desfavorable.
Destacamos los siguientes extractos:
48 En virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la autoridad nacional competente deberá denegar la autorización del plan o proyecto considerado cuando haya incertidumbre sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar. Al incluir el principio de cautela, esta disposición permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto no puede garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de proteger los lugares perseguido por dicha disposición (sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, apartados 57 y 58; de 11 de abril de 2013, Sweetman y otros, C‑258/11, EU:C:2013:220, apartado 41, y de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 53).
50 De ello se deduce que la evaluación prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no puede continuarse válidamente sobre la base de exámenes y estudios realizados posteriormente. Así pues, desde el momento en que se considera necesario completarla o profundizarla, una evaluación de las repercusiones de un plan o de un proyecto en una zona especial de conservación no puede considerarse como la evaluación prevista en dicha disposición.
51 En el presente caso, de los autos que obran en el Tribunal de Justicia resulta que la autoridad competente indicó expresamente que quería aplicar el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. Ahora bien, al constituir una excepción al criterio de autorización enunciado en el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva, solo puede aplicarse después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con lo dispuesto en el antedicho artículo 6, apartado 3 (sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 60).
52 En efecto, el conocimiento de estas repercusiones a la luz de los objetivos de conservación del lugar en cuestión constituye un requisito previo indispensable para la aplicación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, ya que, a falta de esa información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar la excepción. El examen de posibles razones imperiosas de interés público de primer orden y de la existencia de alternativas menos perjudiciales requiere, en efecto, poner estas en un platillo de la balanza y en el otro los perjuicios causados al indicado lugar por el plan o proyecto en cuestión (sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 61 y jurisprudencia citada).
53 De ello se deduce que, al aplicar las disposiciones del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, la autoridad competente en el litigio principal consideró necesariamente que la evaluación desfavorable de las repercusiones del proyecto controvertido en el litigio principal en la zona especial de conservación afectada ya realizada era la prevista en el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva. Por ello, no podía completarse tal evaluación, como se ha expuesto en el apartado 48 de la presente sentencia.
55 Con carácter previo debe señalarse que el texto del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats no contiene ninguna referencia al concepto de «medidas mitigadoras» (sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 57).
57 En consecuencia, este artículo se opone a una normativa que permite posponer la definición de las medidas de mitigación de las repercusiones de un plan o de un proyecto en una zona especial de conservación a una fase posterior a la adecuada evaluación de las repercusiones en el sentido de su apartado 3.
59 En virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, el Estado miembro interesado adoptará las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de Natura 2000 si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trate y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden.
60 Así, las medidas compensatorias se definen, en su caso, tras la adecuada evaluación de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
63 Procede, pues, definir las medidas compensatorias necesarias tras la evaluación prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, si se prevé realizar el plan o proyecto en cuestión a pesar de su impacto negativo en la zona especial de conservación de que se trate y se cumplen los demás requisitos de aplicación del artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva.
68 En tercer lugar, como se ha expuesto en el apartado 56 de la presente sentencia, un plan o proyecto no puede modificarse después de la evaluación de sus repercusiones en la zona especial de conservación de que se trate, a menos que se cuestionen el carácter completo y definitivo de dicha evaluación y la garantía que representa para la conservación de esa zona. Por tanto, no se puede encargar a la entidad que ha presentado el proyecto la inclusión de prescripciones, observaciones y recomendaciones en el plan o proyecto de que se trate, cuando este ya ha sido objeto de una evaluación desfavorable por parte de la autoridad competente, salvo que el plan o el proyecto así modificado sea objeto de una nueva evaluación por parte de dicha autoridad.
69 En cuarto lugar, las modificaciones que está excluido aportar a un plan o proyecto tras la evaluación de sus repercusiones en una zona especial de conservación son únicamente las que pueden tener un impacto significativo en dicha zona. En cambio, los parámetros con respecto a los cuales no exista ninguna duda científica de que sus repercusiones no podrán afectar al lugar pueden dejarse enteramente a la decisión posterior de la entidad que ha presentado el proyecto (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 46).
Comentario de la Autora:
La Sentencia versa sobre la realización de actuaciones (proyectos y planes) en la Red Natura 2000 con evaluación ambiental desfavorable por “razones imperiosas de interés público de primer orden” (art. 6.4 de la Directiva de hábitats). El Tribunal de Justicia nos recuerda su doctrina consolidada sobre la interpretación de este escueto precepto, confirmando las estrictas reglas aplicables a estos supuestos excepcionales de colisión de intereses públicos. En este sentido, comienza poniendo de relieve que, antes de desarrollar cualquier actuación en estos espacios protegidos debe realizarse una particular evaluación ambiental (exhaustiva, definitiva, debe disipar cualquier duda científica sobre sus efectos, etc.); siendo los criterios para autorizarlas muy restrictivos.
En cuanto a la ejecución de proyectos con evaluación ambiental desfavorable, el Tribunal de Justicia deja claro que es preciso haber realizado previamente dicha evaluación ambiental para sopesar debidamente los intereses en juego; que no cabe ejecutarlos cuando existen soluciones alternativas menos dañinas, como ocurría en el caso fiscalizado; o, que tampoco se permite autorizar y completar estos Proyectos a posteriori con medidas adicionales de mitigación o evaluaciones adicionales.
