Autor: José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Lugares de importancia comunitaria (LIC); Protección de especies; incumplimiento de Estado; Directiva 92/43/CEE; artículos 4, apartado 1, y 12, apartado 1; no inclusión del lugar de importancia comunitaria del lago Paralimni dentro del plazo establecido; sistema de protección de la especie Natrix natrix cypriaca (culebra de collar de Chipre).
Resumen:
La Comisión Europea interpone en este asunto un recurso de incumplimiento contra la República de Chipre por haber incumplido el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Los motivos concretos son los siguientes:
– No haber incluido la zona del lago Paralimni en la lista nacional de lugares de importancia comunitaria propuestos (en lo sucesivo, «LICp»).
– Haber permitido actividades que ponen en grave riesgo las características ecológicas del lago Paralimni y al no haber adoptado las medidas de protección necesarias para la preservación de la especie Natrix natrix cypriaca (culebra de collar de Chipre), que forma parte del interés ecológico de dicho lago y de la presa de Xyliatos.
–No haber adoptado las medidas necesarias para instaurar y aplicar un sistema de protección rigurosa de dicha especie.
La Comisión señala que tanto su escrito de requerimiento como su dictamen motivado denuncian el comportamiento de la República de Chipre, que, en infracción del Derecho de la Unión, ha permitido actividades que ponen en grave riesgo las características ecológicas del lago y no ha adoptado las medidas necesarias para la preservación de la culebra de collar de Chipre. En este contexto, la Comisión menciona más concretamente la toma excesiva de aguas, la construcción de viviendas y las carreras de motocross. La Comisión integra en su recurso hechos conocidos con posterioridad a la presentación del dictamen motivado, como el funcionamiento de un campo de tiro que afectaba a la conservación de las especie señalada. Se debate la cuestión de si el objeto del litigio puede ampliarse a estos hechos.
La Comisión señala que la República de Chipre permite la toma excesiva e ilegal de aguas, que ha originado en particular la destrucción del hábitat de la especie de que se trata o la desaparición de sus características representativas. Además, según la Comisión, la construcción de viviendas en el lugar de referencia reduce la superficie de dicho hábitat y tiene, por ello, repercusiones muy perjudiciales sobre la conservación del lugar y de la especie de que se trata. También la organización de carreras de motocross es especialmente dañina para la culebra de collar de Chipre, dados los trastornos continuos que ocasiona, y supone un foco de riesgo, puesto que acarrea heridas, cuando no la muerte, de los animales.
La Comisión alega también que los proyectos inmobiliarios desarrollados en dicho lugar tienen graves consecuencias, dados el movimiento de tierras y los desmontes que derivan de los mismos y que deterioran el hábitat de dicha especie. Asimismo, también considera que la República de Chipre ha permitido actividades como, en particular, la toma excesiva de aguas y la organización de carreras de motocross, y no haber aplicado medidas de protección.
El Tribunal estima la pretensión de la Comisión y condena a la República de Chipre por incumplimiento del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, respectivamente.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“37. Por lo que se refiere al campo de tiro, procede subrayar, como reconoce la propia Comisión, que su existencia no fue mencionada durante el procedimiento administrativo previo. Por tanto, si bien es verdad que en un recurso por incumplimiento pueden ser tenidos en cuenta incluso hechos sucedidos con posterioridad al dictamen motivado, pero que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia, 42/82, Rec. p.1013, apartado 20, y de 4 de febrero de 1988, Comisión/Italia, 113/86, Rec. p. 607, apartado 11), no ocurre así con la existencia de un campo de tiro, en comparación con la toma de aguas, la construcción de viviendas, el movimiento de tierras o la organización de carreras de motocross.
(…)
44. El régimen de protección apropiada aplicable a los lugares que figuran en una lista nacional remitida a la Comisión en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats exige que los Estados miembros no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares. Así ocurre especialmente cuando una intervención conlleva el riesgo de reducir de forma significativa la superficie de un lugar, o de provocar la desaparición de especies prioritarias que estén presentes en él, o, por último, de tener como resultado la destrucción de dicho lugar o la eliminación de sus características representativas (véase la sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros, antes citada, apartados 46 y 47).
45. En efecto, de no ser así, el proceso decisorio en el ámbito de la Unión Europea, que no sólo se basa en la integridad de los lugares tal como fueron notificados por los Estados miembros, sino que también se caracteriza por comparaciones ecológicas entre los distintos lugares propuestos por los Estados miembros, podría resultar falseado y la Comisión ya no podría cumplir su misión en el ámbito considerado, esto es, en particular, adoptar la lista de los lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria con el fin de crear una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación (véase la sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros, antes citada, apartados 41 y 42).
46. Las consideraciones anteriores son en todo caso también aplicables, mutatis mutandis, a los lugares respecto de los cuales el Estado miembro de referencia no cuestione que cumplen los criterios ecológicos mencionados en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, y que, por lo tanto, deberían haber figurado en la lista nacional de LICp remitida a la Comisión.
47. En efecto, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats y con los objetivos perseguidos por ésta no cabe aceptar que no disfrute de protección alguna un lugar como el del presente asunto, respecto del cual el Estado miembro de que se trata no niega la necesidad de la inclusión en dicha lista.
48. En lo que respecta a los comportamientos que la Comisión imputa a la República de Chipre y que sostiene que, por un lado, son los causantes de la destrucción del hábitat de la culebra de collar de Chipre en la zona del lago Paralimni y, por otro, constituyen un riesgo, en el mismo lugar, para la preservación de dicha especie, el Estado miembro demandado no ha negado que la organización de carreras de motocross en el lugar de referencia, cuyo cese afirma haber ordenado después de terminado el plazo señalado en el dictamen motivado, forme parte de un comportamiento que puede alterar significativamente las características ecológicas de tal lugar.
(…)
50. En relación con la toma excesiva de aguas en el lugar de referencia, de los autos se desprende que finalizado el plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado dicha toma seguía produciéndose. Pues bien, resulta que, en el presente asunto, este tipo de práctica puede ser significativamente perjudicial para el hábitat de la culebra de collar de Chipre y para la conservación de dicha especie, especialmente en años de sequía.
(…)
59. Procede recordar que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para instaurar, en sus áreas de distribución natural, un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, prohibiendo cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza, la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración, la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza y el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.
60. La adaptación del Derecho interno a dicha disposición obliga a los Estados miembros no solamente a adoptar un marco legislativo completo, sino también a aplicar medidas concretas y específicas de protección a este respecto (sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 29).
61. Del mismo modo, el sistema de protección rigurosa supone la adopción de medidas coherentes y coordinadas de carácter preventivo (Sentencias de 16 de marzo de 2006, Comisión/Grecia, C‑518/04, apartado 16, y Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 30).
62. Por lo tanto, tal sistema de protección rigurosa debe permitir que se evite de manera efectiva cualquier forma de captura o sacrificios deliberados en la naturaleza de especímenes de las especies animales que figuran en el anexo IV, letra a), de la Directiva sobre los hábitats, la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración, la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza y el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso de dichas especies (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comisión/Francia, C‑383/09, Rec. p. I‑0000).
(…)
64. Sobre la toma excesiva de aguas, habida cuenta del apartado 50 de la presente sentencia y de que la presencia de la culebra de collar de Chipre en la zona del lago Paralimni resultaba notoria, es obligado declarar que dicha toma supone en todo caso una perturbación deliberada, en el sentido del artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.
65. En relación con la alegación relativa a los perjuicios, para la culebra de collar de Chipre, que están ligados a la construcción de viviendas en la zona del lago Paralimni, de las pruebas que constan en los autos se desprende que la construcción de viviendas y la existencia de edificaciones en la zona del lago Paralimni o en sus cercanías, especialmente en su parte norte o en las cercanías de la misma, en relación con las cuales se realizan movimientos de tierras, pueden acarrear perturbaciones que afecten en el conjunto del ecosistema del lugar a dicha especie protegida.
(…)
69. Por consiguiente, procede declarar que la República de Chipre ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, respectivamente.
–al no haber incluido la zona del lago Paralimni en la lista nacional de LICp,
–al haber permitido actividades que ponen en grave riesgo las características ecológicas del lago Paralimni y al no haber adoptado las medidas necesarias para la preservación de la especie Natrix natrix cypriaca (culebra de collar de Chipre), que forma parte del interés ecológico de dicho lago y de la presa de Xyliatos, y
–al no haber adoptado las medidas de protección necesarias para instaurar y aplicar un sistema de protección rigurosa de dicha especie.”
Comentario del Autor:
El Tribunal extiende su doctrina jurisprudencial sobre el artículo 4.1 de la Directiva hábitats “a los lugares respecto de los cuales el Estado miembro de referencia no cuestione que cumplen los criterios ecológicos mencionados”, y que, por lo tanto, “deberían haber figurado en la lista nacional de LICp remitida a la Comisión”. La exigencias de conservación a los Estados afectan también a los espacios que cumplen los criterios ecológicos de la Directiva, aunque no hayan sido incluidos en la lista nacional de LICp. El Tribunal también considera que la toma excesiva de aguas de una zona húmeda puede ser “significativamente perjudicial” para los hábitat y las especies protegidas por la Directiva Hábitats, “especialmente en años de sequía”.
Por otra parte, esta toma de agua excesiva puede representar una “perturbación deliberada” de las especies protegidas por la Directiva Hábitats, en el sentido del artículo 12, apartado 1. Asimismo, la construcción de viviendas y la existencia de edificaciones en un hábitat o en su entorno, que implican movimientos de tierras, pueden acarrear perturbaciones que afecten en el conjunto del ecosistema del lugar a una especie protegida, y suponer en consecuencia un incumplimiento del artículo 12.1.
