Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 22 de diciembre de 2022, por la que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con la interpretación de los artículos 13, apartado 1, y 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑61/21
Palabras clave: Calidad del aire. Incumplimiento. Daños. Indemnizabilidad. Derecho a respirar.
Resumen: La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre JP y el Gobierno francés (Ministro de Transición Ecológica y Primer Ministro), en el que JP solicita la anulación de la resolución tácita del Prefecto del Departamento de Val-d’Oise por la que este denegó la adopción de las medidas necesarias para solucionar sus problemas de salud derivados de la contaminación atmosférica y, por otro lado, el resarcimiento por parte de la República francesa de los diversos daños que JP atribuye a dicha contaminación y que cuantifica en 21 millones de euros.
En primera instancia, el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Cergy-Pontoise desestimó íntegramente las pretensiones de JP por considerar, en esencia, que los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50 no confieren a los particulares derecho alguno a obtener la indemnización del eventual daño sufrido a causa de la degradación de la calidad del aire.
El Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Versalles, ante el que JP interpone recurso de apelación, plantea al TJUE la cuestión prejudicial consistente en que determine si el incumplimiento de la Directiva de calidad del aire posibilita el derecho a obtener resarcimiento del Estado incumplidor por los daños sufridos en su salud cuando existe una relación de causalidad directa y cierta entre tales daños y la degradación de la calidad del aire, y, caso de ser así, a qué condiciones está supeditado el reconocimiento de este derecho, habida cuenta, en particular, de la fecha en que debe determinarse la existencia del incumplimiento imputable al Estado miembro de que se trate.
Destacamos los siguientes extractos:
43. A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de violaciones del Derecho de la Unión que le son imputables es inherente al sistema de los Tratados en los que esta se funda (sentencia de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, apartado 42 y jurisprudencia citada). Dicho principio rige en cualquier supuesto de violación del Derecho de la Unión por parte de un Estado miembro, independientemente de cuál sea la autoridad pública responsable de esta violación (sentencia de 19 de diciembre de 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, apartado 55 y jurisprudencia citada).
44. En cuanto a los requisitos para que el Estado incurra en tal responsabilidad, el Tribunal de Justicia ha declarado de manera reiterada que los particulares perjudicados tienen derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos: que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares [sentencia de 28 de junio de 2022, Comisión/España (Infracción del Derecho de la Unión por el legislador), C‑278/20, apartado 31 y jurisprudencia citada].
45. De ello se sigue que, de conformidad con el primero de los tres requisitos mencionados, solo puede generar la responsabilidad del Estado una infracción de una norma del Derecho de la Unión que tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
46. Según reiterada jurisprudencia, estos derechos se crean no solo cuando las disposiciones del Derecho de la Unión los atribuyen de modo explícito, sino también debido a obligaciones positivas o negativas que estas imponen de manera bien definida tanto a los particulares como a los Estados miembros o a las instituciones de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de febrero de 1963, van Gend & Loos, 26/62,; de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90 y C‑9/90, apartado 31; de 20 de septiembre de 2001, Courage y Crehan, C‑453/99, apartado 19, y de 11 de noviembre de 2021, Stichting Cartel Compensation y Equilib Netherlands, C‑819/19, apartado 47).
54. De lo anterior se colige, ciertamente, que los artículos 13, apartado 1, y 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 establecen, al igual que las disposiciones análogas de las Directivas 96/62, 1999/30, 80/779 y 85/203, obligaciones bastante claras y precisas en cuanto al resultado que los Estados miembros deben garantizar.
55. No obstante, como resulta de los artículos 1 de las Directivas mencionadas en el apartado anterior y, en particular, del considerando 2 de la Directiva 2008/50, estas obligaciones persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general.
56. Así, además de que las disposiciones pertinentes de la Directiva 2008/50 y de las Directivas que la precedieron no contienen ninguna atribución expresa de derechos a los particulares a este respecto, las obligaciones previstas en dichas disposiciones, con el objetivo general mencionado, no permiten considerar que, en el presente asunto, se hayan conferido implícitamente, en razón de estas obligaciones, derechos individuales a particulares o a categorías de particulares cuya vulneración pueda generar la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares.
57. De todo lo anterior se deduce que no se cumple el primero de los tres requisitos, acumulativos, evocados en el apartado 44 de la presente sentencia.
63. Ha de añadirse que la conclusión expuesta en el apartado 57 de la presente sentencia no excluye que, con arreglo al Derecho interno, el Estado pueda incurrir en responsabilidad en virtud de requisitos menos restrictivos [sentencia de 28 de junio de 2022, Comisión/España (Infracción del Derecho de la Unión por el legislador), C‑278/20, apartado 32 y jurisprudencia citada] ni que, en su caso, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los artículos 13, apartado 1, y 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, así como de las demás disposiciones del Derecho de la Unión mencionadas en el apartado 42 de la presente sentencia, pueda tenerse en cuenta a este respecto como un elemento pertinente para determinar la responsabilidad de los poderes públicos sobre una base distinta del Derecho de la Unión.
65. Habida cuenta de todos los motivos expuestos, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 3 y 7 de la Directiva 80/779, los artículos 3 y 7 de la Directiva 85/203, los artículos 7 y 8 de la Directiva 96/62, los artículos 4, apartado 1, y 5, apartado 1, de la Directiva 1999/30 y los artículos 13, apartado 1, y 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 deben interpretarse en el sentido de que no tienen por objeto conferir a los particulares derechos individuales que les faculten para reclamar una indemnización a un Estado miembro en virtud del principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de violaciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
Comentario del Autor:
El TJUE cierra la posibilidad de reclamaciones en concepto de responsabilidad patrimonial derivadas de la contaminación atmosférica, aunque pudiera estar acreditada la relación causa-efecto. Si la propia Comisión calcula en 300.000 las muertes anuales en la UE a causa de la contaminación atmosférica, podemos imaginarnos lo que ello pudiera suponer. Ahora bien, algo más preocupante es el hecho de que el derecho a un medio ambiente adecuado carezca de contenido, dado que la exigencia de unos parámetros de calidad del aire no confiere derecho alguno a los ciudadanos, cuando realmente nos está garantizando el derecho a respirar, derecho que se me antoja fundamental.
El TJUE entiende que la degradación de la calidad del aire y su normativa no genera responsabilidad porque no confiere derechos y solo puede generar responsabilidad del Estado una infracción de una norma del Derecho de la Unión que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. A juicio del TJUE las normas de calidad del aire, sólo persiguen un objetivo general de protección de la salud humana y del medio ambiente en general y no otorgan derechos.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 22 de diciembre de 2022, asunto C‑61/21.
