Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 20 de junio de 2024: Bulgaria ha incumplido la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats y de la fauna y flora silvestres (arts. 4.4; 4.6; y 6.1) por no haber designado tempestivamente numerosos Lugares de Interés Comunitario como Zonas especiales de Conservación
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Séptima, asunto C‑85/22, ECLI:EU:C:2024:535
Palabras clave: Natura 2000. Lugares de Interés Comunitario. Zonas especiales de conservación. Declaración. Objetivos de conservación.
Resumen:
La Comisión Europea, tras instruir el correspondiente procedimiento de infracción, interpuso recurso por incumplimiento contra Bulgaria ante el Tribunal de Justicia, referido a varias obligaciones impuestas a los Estados por la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats y de la fauna y flora silvestres (en adelante, Directiva de hábitats) (art. 4, apartados 4 y 6; y art. 6, apartado 1).
El recurso se basó en los siguientes motivos:
1º) No haber designado como zonas especiales de conservación (ZEC) 194 de los 229 lugares de importancia comunitaria (LIC) designados en Bulgaria por la Comisión en el plazo de 6 años previsto a tal efecto en el art. 4.4 de la Directiva de hábitats.
2º) No haber establecido objetivos de conservación detallados y específicos de las zonas especiales de conservación (art. 4.6)
3º) No haber adoptado las medidas de conservación necesarias de las zonas especiales de conservación.
4º) Transposición incorrecta al Derecho nacional del art. 6.1 de la Directiva de hábitats, que obliga a los Estados a fijar, en cada ZEC, las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales de su anexo I y de las especies de su anexo II presentes en el espacio.
El Tribunal de Justicia, tras recordar su doctrina consolidada sobre la interpretación de las obligaciones impuestas a los Estados en la Directiva de hábitats en cuanto a la Red Natura 2000, estima parcialmente (primer motivo) el recurso de la Comisión y declara que Bulgaria ha incumplido el art. 4.4 de la norma europea por no haber designado como ZEC, 194 LIC en el plazo de seis años. La Sentencia, no obstante, rechaza los tres motivos restantes por falta de prueba suficiente del incumplimiento del Estado por parte de la Comisión Europea.
Destacamos los siguientes extractos:
48. Cabe recordar, con carácter preliminar, que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a contribuir a la constitución de la red Natura 2000 en función de la representación que tengan en sus respectivos territorios los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva y de los hábitats de especies que figuran en el anexo II de la citada Directiva y a designar, con tal fin y de con-formidad con el artículo 4 de esa Directiva, al término del procedimiento en ella previsto, lugares como zonas especiales de conservación [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 26].
49. El procedimiento de designación de los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación, en los términos que establece el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, se desarrolla en cuatro etapas. Según el apartado 1 de dicho artículo, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares y esta lista se remitirá a la Comisión (primera etapa). Conforme al apartado 2 de dicho artículo, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas elaboradas por los Estados miembros (segunda etapa). Sobre la base de ese proyecto de lista, la Comisión aprobará la lista de lugares seleccionados (tercera etapa). Con arreglo al apartado 4 del mismo artículo, una vez elegido un lugar de importancia comunitaria, el Estado miembro de que se trate le dará la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural o de una especie, así como para la coherencia de Natura 2000 (cuarta etapa) [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 27 y jurisprudencia citada].
50. La República de Bulgaria no niega no haber dado formalmente la designación de zonas especiales de conservación a todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata al término del plazo fijado en el dictamen motivado, a saber, el 2 de octubre de 2020. No obstante, invoca el hecho de que, a pesar de la falta de esta designación formal, la normativa nacional aplicable prevé mecanismos adecuados de protección preventiva para el período anterior a la publicación oficial de las órdenes de designación de los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación.
51. A este respecto, procede subrayar que varios Estados miembros han formulado una alegación similar en el marco de recursos por incumplimiento que han dado lugar a la condena de dichos Estados, a saber, la República Portuguesa [sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartados 31, 35 y 37], Irlanda [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartados 46 a 56], y la República Federal de Alemania [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartados 30 a 37].
52. Pues bien, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza imperativa y con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 32 y jurisprudencia cita-da].
53. El hecho de que la normativa nacional de un Estado miembro conceda protección a los lugares de importancia comunitaria no puede eximir a dicho Estado de su obligación específica, prevista en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, de designar formalmente dichos lugares como zonas especiales de conservación [véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 51, y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 33].
54. En efecto, esa designación constituye una etapa indispensable en el marco del régimen de protección de los hábitats y de las especies previsto por dicha Directiva [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 34 y jurisprudencia citada].
55. En estas circunstancias, procede declarar que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, al no haber dado la designación de zonas especiales de conservación, lo antes posible y dentro del plazo máximo de seis años establecido en dicha disposición, a 194 de los 229 lugares de importancia comunitaria de que se trata.
B. Sobre la segunda imputación, basada en la falta de establecimiento de objetivos de conservación detallados y específicos de las zonas especiales de conservación
79. Con carácter preliminar, es preciso recordar que, si bien el tenor del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no menciona expresamente la obligación de determinar los objetivos de conservación, esta disposición exige que las autoridades competentes del Estado miembro afectado, cuando designen la zona especial de conservación, fijen las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat. Pues bien, fijar esas prioridades implica que esos objetivos de conservación hayan sido establecidos previamente [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 105 y jurisprudencia citada].
80. Para ser considerados «objetivos de conservación», en el sentido de la Directiva sobre los hábitats, los objetivos fijados no deben ser enunciados de manera general, sino que deben ser específicos y precisos [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartados 107 y 114 y jurisprudencia citada].
81. Por ello, los objetivos de conservación deben establecerse sobre la base de información fundamentada en una evaluación científica de la situación de las especies y de sus hábitats en el lugar de que se trate. En efecto, dado que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, durante el procedimiento de designación de los lugares como zonas especiales de conservación, los lugares propuestos por los Estados miembros deben serlo sobre la base de los criterios establecidos en el anexo III de dicha Directiva y de la información científica pertinente, tal información también puede garantizar la especificidad y precisión de los objetivos de conservación [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 115].
82. Además, si bien los objetivos de conservación fijados por un Estado miembro deben permitir comprobar si las medidas de conservación basadas en ellos son adecuadas para alcanzar el estado de conservación deseado del lugar de que se trate, no es menos cierto que la necesidad de formular estos objetivos de manera cuantitativa y mensurable debe examinarse en cada caso concreto y no puede considerarse una obligación general para los Estados miembros [sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 116].
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la obligación de los Estados de declarar “Zona Especial de Conservación” los lugares de interés comunitario (LIC) designados por la Comisión en un plazo máximo de seis años ex art. 4.4 de la Directiva de hábitats, exigiendo declaración formal de dichos espacios. El Tribunal de Justicia viene exigiendo dicha declaración formal y rechazando el argumento de que dichos lugares ya gocen de protección para eludir la declaración de incumplimiento pues la declaración como ZEC constituye una de las cuatro etapas indispensables del régimen de protección de los hábitats y las especies establecido en dicha Directiva (entre otras, SSTJUE, de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda, C‑444/; y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania, C‑116/22).
Pese a la desestimación de los tres últimos motivos del recurso por incumplimiento, la Sentencia contiene consideraciones de interés sobre las obligaciones impuestas a los Esta-dos en la citada Directiva respecto de las ZEC, como, por ejemplo, el establecimiento de objetivos de conservación.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 20 de junio de 2024, asunto C‑85/22
