Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña.
Palabras clave: incumplimiento de Estado; Directiva 2009/147/CE; conservación de las aves silvestres; ámbito de aplicación; alcance del régimen de protección; excepciones a las prohibiciones previstas por la Directiva; limitación de la protección únicamente a las especies de aves que viven en el territorio nacional; definición incorrecta de los requisitos para acogerse a una excepción a las prohibiciones establecidas en la Directiva; cumplimiento del Derecho comunitario a través de prácticas administrativas; principio de seguridad jurídica.
Resumen:
La Comisión pide que se declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 5 y 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.
Según la Comisión, la República de Polonia no ha transpuesto correctamente el artículo 1 de la Directiva 2009/147 al no haber sometido a protección a las especies de aves silvestres que viven en el territorio europeo de los Estados miembros. Con arreglo a las disposiciones nacionales, sólo se protegen las especies de aves registradas en territorio polaco que se enumeran en los anexos I y II del Decreto polaco sobre las especies protegidas de animales que viven en estado salvaje, de 28 de septiembre de 2004). A juicio de la Comisión, la República de Polonia tampoco ha transpuesto correctamente el artículo 5 de la Directiva 2009/147 porque la prohibición de retención de huevos vacíos y de aves de especies cuya caza y captura no estén permitidas comprende únicamente las especies de aves registradas en territorio polaco.
Además, la República de Polonia no ha transpuesto correctamente el artículo 9.1, de la Directiva 2009/147 porque, en primer lugar, la Ley polaca de protección de la naturaleza, de 16 de abril de 2004 introdujo la posibilidad de establecer excepciones por razones distintas de las recogidas en dicho artículo. En segundo lugar, las disposiciones de la Ley de protección de la naturaleza iban más allá del requisito establecido en el artículo 9, apartado 1, letra a), tercer guión, de la Directiva respecto a la prevención de perjuicios importantes a los cultivos, el ganado, a los bosques, a la pesca y a las aguas. En tercer término, en el Decreto del Ministro de Medio Ambiente sobre las especies protegidas de animales que viven en estado salvaje se admite una excepción no recogida en el artículo 9.1 de la Directiva respecto a actividades relacionadas con la explotación de una agricultura, silvicultura e industria pesquera racionales. En cuarto término, el Decreto ha admitido también una excepción general, incompatible con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva, relativa al cormorán grande (Phalacrocorax carbo) y a la garza real (Ardea cinerea) presentes en el área de criaderos de peces identificados como zona de cría.
Por último, según la Comisión, la República de Polonia no ha transpuesto correctamente el artículo 9.2, de la Directiva 2009/147 porque, en primer lugar, no contempla en Derecho interno un control vinculante en relación con las excepciones concedidas; en segundo lugar, no ha determinado en Derecho interno, para las excepciones concedidas, las condiciones de peligro; y, en tercer lugar, no ha establecido ningún requisito para la aplicación de la excepción general, en el sentido del artículo 9.1, relativa al cormorán grande (Phalacrocorax carbo) y a la garza real (Ardea cinerea) presentes en el área de criaderos de peces identificados como zonas de cría e incluidas en la lista del anexo II del Decreto del Ministro de Medio Ambiente sobre las especies protegidas de animales que viven en estado salvaje.
El Tribunal declara que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 5 y 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no extender las medidas nacionales de conservación a todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros y que gozan de protección conforme a esa Directiva, así como al no definir correctamente los requisitos que deben cumplirse para poder establecer excepciones a las prohibiciones previstas en dicha Directiva.
Destacamos los siguientes extractos (en francés, ya que el Tribunal no dispone por el momento de una versión en español):
“(…)
24º Les mesures de protection qu’un État membre est appelé à prendre en vertu de l’article 1er de la directive doivent, dès lors, également porter sur les oiseaux sauvages dont l’habitat naturel se trouve non sur le territoire de cet État, mais sur celui d’un ou de plusieurs autres États membres (voir arrêt Commission/Autriche, précité, point 99 et jurisprudence citée).
25º Il en résulte que l’importance d’une protection complète et efficace des oiseaux sauvages à l’intérieur de l’Union, quel que soit leur lieu de séjour ou leur espace de passage, rend incompatible avec la directive toute législation nationale qui détermine la protection des oiseaux sauvages en fonction de la notion de patrimoine faunistique national (voir arrêt Commission/Autriche, précité, point 339).
(…)
48º La République de Pologne soutenant, en substance, que la mise en œuvre administrative du régime de dérogation établie à l’article 9, paragraphe 1, de la directive par les autorités compétentes est conforme à celle-ci, il y a lieu de rappeler que de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations de transposition d’une directive (voir arrêt du 12 juillet 2007, Commission/Autriche, précité, point 162 et jurisprudence citée).
49º Dans ces conditions, la pratique décisionnelle des autorités polonaises en matière d’octroi d’autorisations dérogatoires au régime de protection ne saurait être considérée comme une mise en œuvre de la directive qui soit conforme à l’article 9, paragraphe 1, de celle-ci.
(…)
57º S’agissant de la présente affaire, il résulte de la jurisprudence susvisée que la considération avancée par la République de Pologne selon laquelle les autorités compétentes doivent agir de manière conforme à la directive, en suivant les dispositions législatives et en laissant inappliquées les dispositions réglementaires éventuellement contraires aux premières, n’est pas susceptible d’établir une mise en œuvre de l’article 9, paragraphe 1, de la directive, qui soit conforme à celle-ci.
58º En effet, une exécution conforme aux dispositions d’une directive par lesdites autorités ne saurait, à elle seule, présenter la clarté et la précision requises pour satisfaire au principe de sécurité juridique (voir arrêt du 12 juillet 2007, Commission/Autriche, précité, point 137 et jurisprudence citée). Une telle contradiction entre les normes de droit interne non seulement comporte une atteinte audit principe, mais est également de nature à induire en erreur les autorités administratives chargées de la mise en œuvre des dispositions de la directive quant aux modalités d’application du régime de protection.
(…)
73 º En effet, et ainsi qu’il ressort de l’arrêt de la Cour du 7 mars 1996, Associazione Italiana per il WWF e.a. (C‑118/94, Rec. p. I‑1223, points 23, 25 et 26), la réglementation nationale applicable en cette matière doit énoncer les critères de dérogation de manière claire et précise et obliger les autorités chargées de leur application à en tenir compte. S’agissant d’un régime d’exception, qui doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, aux conditions et aux exigences prévus à l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive.
74º Quant au huitième grief, il y a lieu de relever que les dispositions litigieuses de la loi sur la protection de la nature et de la loi sur la chasse n’introduisent pas dans le droit national l’obligation de mentionner, conformément à l’article 9, paragraphe 2, sous c), de la directive, les conditions de risque afférentes aux autorisations délivrées permettant de déroger aux interdictions prévues à l’article 52, paragraphe 1, de la loi sur la protection de la nature.
75º La législation nationale litigieuse n’assurant donc pas le respect de l’ensemble des conditions auxquelles est soumis l’octroi d’une autorisation qui déroge au régime de protection établi par la directive, elle doit être considérée comme n’ayant pas transposé de manière correcte l’article 9, paragraphe 2, sous c), de cette dernière.
(…)
77º Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours introduit par la Commission est fondé dans son intégralité.
78º Par conséquent, il convient de constater que, en ne faisant pas porter les mesures nationales de conservation sur toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres et qui bénéficient d’une protection en vertu de la directive, de même qu’en ne définissant pas correctement les conditions à respecter pour pouvoir déroger aux interdictions prévues par la directive, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, 5 et 9, paragraphes 1 et 2, de la directive.”
Comentario del autor:
El TJUE se pronuncia nuevamente sobre la aplicación del artículo 9 de la Directiva 2009/147, que, según el Tribunal “sólo permite, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades”. El Tribunal dispone en este asunto que las “simples practicas administrativas” no son suficientes para dar cumplimiento al régimen tuitivo del Directiva. GARCÍA URETA ha advertido, no obstante, sobre la existencia de un jurisprudencia vacilante del TJUE, que han supuesto en algunos casos una cierta quiebra del sistema comunitario de protección, al admitir que las prácticas de los Estados puedan acreditar el cumplimiento de los requisitos de la Directiva (Derecho europeo de la biodiversidad, IUSTEL, 2010, pp. 410 y 411.).
