Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 22 de febrero de 2022, por la que se resuelven una serie de cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-300/20
Palabras clave: Evaluación ambiental estratégica. Ámbito de aplicación. Normas reglamentarias. Marco de ulteriores proyectos. Condiciones.
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el contexto de un litigio entre el Bund Naturschutz de Baviera, asociación de defensa ambiental, y la Comarca de Rosenheim, municipio bávaro, en relación con la legalidad de una Ordenanza relativa a un área de protección paisajística, aprobada sin haber realizado previamente una evaluación ambiental o, al menos, un examen para determinar si dicha Ordenanza podía tener efectos medioambientales significativos.
Destacamos los siguientes extractos:
33. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si una medida nacional como la Ordenanza Inntal Süd, que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, figura entre los planes y programas a los que se refiere el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, en relación con los cuales debe llevarse a cabo una evaluación medioambiental, o, al menos, entre aquellos a los que se refiere el artículo 3, apartado 4, de dicha Directiva, en relación con los cuales los Estados miembros deben determinar si pueden tener efectos medioambientales significativos.
35. A este respecto, el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 define los «planes y programas», a efectos de dicha Directiva, como aquellos que cumplen los dos requisitos acumulativos que establece, esto es, por un lado, que su elaboración o adopción incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno (primer requisito), y, por otro lado, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas (segundo requisito) [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartado 33].
36. En el presente asunto, el primer requisito se cumple (…)
40. No obstante, la Comarca de Rosenheim y la Fiscalía del Estado Federado de Baviera alegan que, en cualquier caso, una norma de rango reglamentario como la Ordenanza Inntal Süd no es un «plan» o un «programa», ya que las disposiciones generales y abstractas que contienen prescripciones generales para un número indeterminado de situaciones no pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42.
41. Ahora bien, debe recordarse a este respecto que el carácter general de los actos de que se trata no impide calificarlos de «planes y programas» en el sentido del artículo 2, letra a), de dicha Directiva. En efecto, si bien del tenor de esta disposición resulta que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa, reglamentaria o administrativa, (….)
Cuestiones prejudiciales primera y segunda.
42. (…) el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización.
48. A tenor del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, para estar comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición, los planes y programas deben elaborarse con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo.
50. (…) el hecho de que el objetivo principal de un plan o de un programa sea la protección del medio ambiente, incluida la protección del paisaje, no excluye que aquel pueda también «referirse a» o «tratar de» uno de los sectores enumerados en el artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva y, en particular, el sector de la ordenación del territorio o de la utilización del suelo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, apartados 20 y 46).
51. (…) la esencia misma de los planes y programas elaborados para proteger el medio ambiente, en particular de las medidas de alcance general que, como la Ordenanza Inntal Süd, persiguen tal objetivo, es, como regla general, regular precisamente las actividades humanas con efectos significativos en el medio ambiente, es decir, en particular, las relativas a los sectores enumerados en el artículo 3, apartado 2 (…)
55. Del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 se desprende que el segundo requisito impuesto por esta disposición se cumple cuando, por una parte, los planes o programas de que se trate establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos y, por otra parte, estos proyectos figuren entre los enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.
57. (…) el artículo 4 de la Ordenanza Inntal Süd prohíbe, en el área de protección paisajística, «todas aquellas actuaciones que alteren su carácter o que sean contrarias al objetivo de protección perseguido», el artículo 5, apartado 1, de dicha Ordenanza establece que debe obtenerse autorización, entre otros supuestos, para construir o alterar sustancialmente vías, caminos o espacios, en particular cámpines, campos de deporte, áreas de juegos y zonas de baño o instalaciones similares [punto 2, letra c)], para alterar las masas de agua, sus riberas o sus lechos, el flujo de entrada o de salida de las aguas o el nivel piezométrico, crear nuevas masas de agua o construir sistemas de drenaje (punto 4) y para talar total o parcialmente masas forestales, llevar a cabo una primera forestación o cortar a tala rasa en este contexto más de 0,5 ha (punto 9).
58. Pues bien, tales actividades pueden estar comprendidas entre los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, (…)
59. (…) la cuestión de si una norma de rango reglamentario como la Ordenanza Inntal Süd establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos, debe recordarse que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (…)
63. En cambio, dicho requisito no se cumple en el caso de un plan o de un programa que, aunque se refiera a proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, no establezca tales criterios o condiciones.
66. (…) la Ordenanza Inntal Süd, de su propio tenor se desprende que supedita la concesión de una autorización, «sin perjuicio de otras disposiciones normativas», a un único requisito de carácter general, concretamente que «la medida prevista no provoque ninguno de los efectos que se enumeran en el apartado 4 o [que] tales efectos puedan compensarse por medio de estipulaciones accesorias».
68. Por otra parte, es pacífico que el artículo 3 de la Ordenanza Inntal Süd establece este objetivo de protección en términos generales, sin fijar criterios o condiciones precisos a cuyo cumplimiento se supedite la autorización para ejecutar los diferentes proyectos contemplados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Ordenanza.
69. Por consiguiente, si bien es cierto que la adopción de la Ordenanza Inntal Süd puede influir en cierta medida en la ubicación de los proyectos, haciéndola más difícil dentro del área de protección definida en su artículo 1 y, en cambio, más fácil fuera de dicha área, incluso en los terrenos que estaban incluidos en la zona de protección definida antes de la adopción de la citada Ordenanza, resulta que esta Ordenanza no establece un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, extremo, no obstante, que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
73. Habida cuenta de las consideraciones relativas a este requisito que se recogen en los apartados 60 a 69 de la presente sentencia, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, pero sin establecer normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos.
Comentario del autor:
El TJUE determina incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EAE las normas reglamentarias que versando sobre el ámbito material de la EAE (en este caso Ordenación del territorio) aunque tengan por finalidad tales normas la protección ambiental, están sujetas a evaluación ambiental estratégica si establecen las condiciones de autorización de proyectos sujetos a EIA. No así si no es así, tal y como se producen el caso en cuestión. En este caso, la Ordenanza de Rosenheim estima que no debía someterse a EAE a pesar de poder ser “plan o programa” y versar su ámbito material sobre la ordenación del territorio porque tal Ordenanza no establece normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos sujetos a EIA.
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