Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 20 de abril de 2023 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 2009/28/UE, de fomento de las energías renovables (art. 16.2, letra c)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Quinta, asunto C‑580/21, ECLI:EU:C:2023:304
Palabras clave: Energías renovables. Acceso prioritario. Redes eléctricas. Mercado eléctrico. Valorización energética. Residuos municipales.
Resumen:
El Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal de Alemania suspendió el proceso que fiscalizaba -en segunda instancia- sobre la pretensión de indemnización de 2,24 millones de euros ejercitada por el titular de una instalación de tratamiento térmico de residuos que genera electricidad y calor frente al gestor de la red de electricidad, por las restricciones impuestas al suministro basadas en la congestión de la red.
El Tribunal remitente quería saber si la Directiva 2009/28 ( art. 16.2, letra c), limita el acceso prioritario a la red eléctrica a las instalaciones que generan electricidad utilizando solo fuentes de energía renovables; o, también se proyecta sobre las que utilizan, además, fuentes convencionales; y, si dicho acceso prioritario, en el caso de una instalación que utiliza ambos tipos de fuentes (renovables y convencionales) se proyecta solo sobre la electricidad generada a partir de fuentes renovables; y, en caso, afirmativo, las modalidades de aplicación.
El Tribunal, tras analizar las previsiones de la Directiva, concluye que la prioridad de acceso a la red eléctrica se proyecta sobre las instalaciones que generan electricidad a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales aunque establece, en segundo lugar, que sólo la electricidad verde debe disfrutar de tal prioridad. En este sentido, los Estados deben establecer los criterios determinantes del orden de acceso de las instalaciones a la red según la cuota de fuentes renovables que utilicen.
Destacamos los siguientes extractos:
21 A tenor del artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, los Estados miembros velarán por que, cuando se realice el despacho de las instalaciones de generación de electricidad, los operadores de los sistemas de transporte den prioridad a las instalaciones de generación que utilicen fuentes de energía renovables en la medida en que el funcionamiento seguro del sistema eléctrico nacional lo permita y con arreglo a criterios transparentes y no discriminatorios.
22 Si bien la Directiva 2009/28 define, en su artículo 2, letra a), el concepto de «energía procedente de fuentes renovables» en el sentido de que incluye, en particular, la «biomasa» y, en su artículo 2, letra e), el concepto de «biomasa» en el sentido de que incluye, en particular, «la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales», no precisa, en cambio, el alcance del concepto de «instalación de generación de electricidad que utilice fuentes de energía renovables», en el sentido de su artículo 16, apartado 2, letra c).
23 En estas circunstancias, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que debe buscarse teniendo en cuenta no solo el tenor de la disposición, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte [sentencia de 2 de junio de 2022, T. N. y N. N. (Declaración relativa a la renuncia a la herencia), C‑617/20, EU:C:2022:426, apartado 35 y jurisprudencia citada].
28 Por último, en lo concerniente a los objetivos perseguidos por la Directiva 2009/28, esta tiene por objeto, conforme a su artículo 1, establecer un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables, fijando, en particular, objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de tales fuentes en el consumo final bruto de energía.
31 Pues bien, los objetivos de utilizar al máximo la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de un aumento sostenido del transporte y distribución de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables podrían verse comprometidos si una instalación de producción de electricidad que no utilice exclusivamente fuentes de energía renovables se asimilara, por ello, a una instalación que solo utiliza fuentes de energía convencionales y, en consecuencia, quedara excluida del acceso prioritario previsto en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28.
32 Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que la prioridad de acceso a la red eléctrica de que disfrutan las instalaciones de generación de electricidad que utilizan fuentes de energía renovables ha de concederse no solo a las instalaciones que generan electricidad exclusivamente a partir de fuentes de energía renovables, sino también a aquellas que la generan a partir de fuentes de energía tanto renovables como convencionales.
34 En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, más concretamente, si una instalación como la explotada por EEW, que genera electricidad a partir de una mezcla de residuos que contienen una parte variable de residuos biodegradables industriales y municipales, disfruta de una prioridad de acceso a la red únicamente para la electricidad generada a partir de esta parte variable.
36 A continuación, el Tribunal de Justicia ha considerado, respecto al artículo 16, apartado 2, letra b), de la citada Directiva, que, si bien esta disposición menciona la posibilidad de establecer un «acceso garantizado» a la red de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, se refiere únicamente a la electricidad «verde» y que, por tanto, dicha disposición no puede servir de base jurídica para disposiciones nacionales que contemplen el acceso garantizado en favor de instalaciones de generación de energía procedente de una fuente convencional (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, apartado 65). Tal como señaló el Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones, procede interpretar de manera análoga el principio de la prioridad de acceso a la red que prevé el artículo 16, apartado 2, letra c), de la mencionada Directiva.
37 Por lo tanto, una instalación de generación de electricidad que utilice una mezcla de residuos de la que solo una parte variable esté constituida por residuos biodegradables industriales y municipales o, de manera más general, que utilice en una parte variable tanto fuentes de energía renovables como convencionales debe poder disfrutar de la prioridad de acceso prevista en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28 únicamente en la proporción de la cuota variable de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
42 De ello resulta que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación cuando establecen las modalidades de aplicación del acceso prioritario del que deben disfrutar las instalaciones de generación de electricidad que utilicen fuentes de energía renovables, siempre que respeten los objetivos perseguidos por dicha Directiva.
44 Por consiguiente, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde al juez nacional, que es el único competente para apreciar los hechos e interpretar la legislación nacional, determinar si, en el caso de autos, se cumplen los requisitos que se derivan del Derecho de la Unión relativos a la determinación de las modalidades de aplicación del acceso prioritario para las instalaciones que utilicen fuentes de energía renovables. No obstante, el Tribunal de Justicia, que debe proporcionar respuestas útiles a aquel en el marco de la remisión prejudicial, es competente para dar indicaciones sobre los elementos que los Estados miembros deben tener en cuenta para aplicar la prioridad de acceso a la red, sobre la base de los autos del asunto principal y de las observaciones escritas y orales que se le hayan formulado, que permitan al juez nacional dictar una resolución (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 y C‑727/18, EU:C:2020:743, apartado 78 y jurisprudencia citada).
45 A este respecto, el requisito previsto en el artículo 16, apartado 2, letra c), de la Directiva 2009/28, según el cual la prioridad de acceso a la red debe determinarse sobre la base de criterios transparentes y no discriminatorios, implica, como indicó el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, que estos sean claros, comunicados con antelación por los Estados miembros, y que su aplicación sea previsible para todas las partes interesadas.
49 Pues bien, el objetivo perseguido por la Directiva 2009/28 de favorecer la utilización de la energía generada a partir de fuentes de energía renovables podría verse comprometido si las instalaciones que utilizan una parte importante de fuentes de energía renovables disfrutaran sistemáticamente de un acceso prioritario, en detrimento de otras instalaciones que también utilizan fuentes de energía renovables, pero en menor medida. También es cierto que, habida cuenta de este mismo objetivo, las primeras deben poder ser favorecidas frente a las segundas, sin disfrutar no obstante de una prioridad sistemática.
50 Así pues, es preciso que los criterios adoptados para determinar el orden en el que el gestor de red despachará las instalaciones que utilicen una mezcla de fuentes de energía renovables y convencionales reflejen la importancia de la cuota de fuentes de energía renovables que utilizan.
51 Asimismo, es importante que estos criterios tengan en cuenta las particularidades y limitaciones técnicas que caracterizan la gestión del acceso de las instalaciones a las redes eléctricas. A este respecto, MNG Strom ha indicado que el gestor de la red de transporte de electricidad no conoce, en tiempo real, la fracción de residuos biodegradables utilizados por una instalación de generación de electricidad cuando ha de elegir el orden en el que las instalaciones deben desconectarse, y ni siquiera los propios operadores de esas instalaciones saben en todo momento cuál es la cuota de energía producida a partir de fuentes renovables. 50 Hertz Transmission, por su parte, ha subrayado que la decisión de prioridad es una medida de urgencia que se toma prácticamente de forma instantánea y que repercute en los operadores que se hallan en una fase posterior, lo que implica que los criterios de prioridad deberán permitir dar orientaciones concretas al gestor de la red.
52 Procede añadir que la naturaleza de la electricidad es tal que, una vez que esta se incorpora a la red de transporte o de distribución, es difícil determinar su origen y, en especial, la fuente de energía de la que procede (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 87). Del mismo modo, en el momento en que el gestor de la red de transporte despacha una instalación de producción de electricidad que utiliza fuentes de energía tanto renovables como convencionales, resulta igualmente difícil identificar concretamente la parte de la electricidad generada por dicha instalación a partir de fuentes de energía renovables. Estas circunstancias técnicas implican alguna incertidumbre, de modo que no puede excluirse que una parte de la electricidad declarada como generada a partir de fuentes de energía renovables no lo haya sido en su totalidad en ese momento concreto.
53 Ahora bien, el objetivo que pretende alcanzar la Directiva 2009/28 de favorecer al máximo el acceso a las redes de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables no exige que, en el momento preciso en que el gestor de la red despacha una instalación de generación de electricidad que utiliza una mezcla energética, dicho gestor tenga conocimiento de la proporción exacta de este tipo de electricidad en la cantidad total de energía suministrada por esa instalación.
56 Por otra parte, nada se opone a que las autoridades nacionales competentes, en el marco del ejercicio de su facultad de apreciación en cuanto al establecimiento de estos criterios, se basen en determinadas disposiciones que figuran en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2009/28, en particular la disposición según la cual, en las instalaciones multicombustibles que utilizan fuentes de energía renovables y convencionales, para efectuar el cálculo de la cuota de la electricidad generada a partir de fuentes renovables, la contribución de cada fuente energética se calculará sobre la base de su contenido energético.
Comentario de la Autora:
Las aportaciones de la Sentencia sobre el alcance del principio de prioridad de acceso de la electricidad verde a las redes eléctricas consagrado en el Derecho europeo son relevantes. El mismo debe interpretarse en sentido amplio pues, como señala el Tribunal de Justicia, excluir del mismo a las instalaciones “multicombustibles” no favorece la generación de electricidad verde.
Por otra parte, destaca, frente al reconocimiento de un amplio margen de apreciación a los Estados sobre las reglas de aplicación del acceso prioritario a las redes de electricidad, la exigencia de que se tengan en cuenta, respecto de este tipo de instalaciones, la cantidad de energía verde que, efectivamente, suministran. No obstante, la sentencia reconoce las dificultades técnicas que, a día de hoy, tienen los gestores de las redes para determinar, una vez incorporada la electricidad verde generada por estas instalaciones, el origen de la fuente de energía así como la proporción exacta de electricidad verde que suministran en cada momento.
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