Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta), de 3 de diciembre de 2020, asunto C-320/19, por la que se resuelve una cuestión prejudicial relacionada con la interpretación de la Directiva 2003/87/CE, sobre el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Cambio climático. Asignación gratuita de derechos de emisión. Instalaciones entrantes. Coeficiente de utilización de la capacidad.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho.
La sentencia resuelve la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Contencioso-administrativo de Berlín, en el seno de un litigio entre una industria alemana (Ingredion GmbH) y la Agencia ambiental alemana, relativo a la determinación del factor de utilización de la capacidad pertinente a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a un nuevo entrante que dispone de una subinstalación con referencia de combustible.
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión.
Lo que pregunta el Tribunal alemán es si el artículo 18.2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el coeficiente de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
b. Inclusión de los extractos más destacados.
38. A este respecto, es necesario recordar, con carácter previo, que el objeto de la Directiva 2003/87 es el establecimiento de un régimen para el comercio de derechos de emisión que persigue la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático y cuyo objetivo último es la protección del medio ambiente (sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, apartado 62 y jurisprudencia citada).
39. Este régimen se basa en una lógica económica que estimula a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados (sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, apartado 63 y jurisprudencia citada).
41. A tal fin, el artículo 10 bis de dicha Directiva prevé que se asignen gratuitamente a las instalaciones pertenecientes a determinados sectores de actividad derechos de emisión, cuya cantidad, a tenor del apartado 11 de esta disposición, se reduce gradualmente a lo largo del tercer período de comercio, con el objetivo de lograr su total supresión en 2027 (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, apartado 65 y jurisprudencia citada).
44. En este contexto, el artículo 19, apartado 1, de dicha Decisión establece que, para los nuevos entrantes, tal como se definen en el artículo 3, letra h), de la Directiva 2003/87 y con excepción de los mencionados en el tercer guion de esta disposición, los Estados miembros calcularán la cantidad anual preliminar de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente, multiplicando el valor de esos parámetros de referencia por el nivel de actividad de cada subinstalación. A tal efecto, los Estados miembros deben distinguir, de conformidad con el artículo 6 de esta misma Decisión, las subinstalaciones en función de su actividad, a fin de poder determinar si debe aplicarse una «referencia de producto», una «referencia de calor» o una «referencia de combustible», o bien un factor específico para las «subinstalaciones con emisiones de proceso».
45. A este respecto, con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra c), de la Decisión 2011/278, el nivel de actividad en relación con el combustible, que es el pertinente en el litigio principal, corresponde, a semejanza de lo previsto para el calor y las emisiones de proceso, en virtud del apartado 1, letras b) y d), de dicho artículo, a la capacidad instalada inicial de la instalación de que se trate multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente.
46. Por tanto, a fin de apreciar el alcance del derecho de los nuevos entrantes a la asignación gratuita de derechos de emisión, es preciso examinar si ese factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
49. (…) el tenor del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 no proporciona ninguna indicación determinante que permita resolver la cuestión de la posible limitación de dicho factor a un valor inferior al 100 %.
50. En estas circunstancias, debe tenerse en cuenta, según jurisprudencia reiterada, la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278, así como los objetivos que persiguen (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, apartado 35 y jurisprudencia citada).
51. (…) las disposiciones relativas a la asignación gratuita de derechos de emisión a un nuevo entrante, como es el caso de la demandante en el litigio principal, que dispone de una subinstalación con referencia de combustible pueden compararse con las aplicables a las instalaciones existentes, por una parte, y a los nuevos entrantes que dispongan de subinstalaciones con una referencia distinta, por otra parte.
57. (…) la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones existentes se realiza sobre la base de datos representativos del funcionamiento efectivo de esas instalaciones.
58. En cambio, del considerando 16 de la Decisión 2011/278 se desprende igualmente que ese régimen no se extiende a los nuevos entrantes, para los que se establece de manera expresa que la asignación gratuita de derechos de emisión se someterá a un método de cálculo distinto.
59. (…) tal asignación a favor de los nuevos entrantes se efectúa sobre la base de la capacidad instalada inicial de las instalaciones de que se trate.
64. A este respecto, tomando en consideración las situaciones propias de cada uno de ellos, se establecieron dos regímenes distintos, por una parte, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones existentes y, por otra parte, a los nuevos entrantes.
65. (…) no puede sostenerse que el factor de utilización de la capacidad pertinente tenga por objeto, en su caso alcanzando un valor superior al 100 %, garantizar que, al igual que ocurre con las instalaciones existentes, la asignación gratuita de derechos de emisión a favor de los nuevos entrantes se efectúe sobre la base de datos que reflejen la utilización efectiva de la capacidad de la instalación de que se trate.
70. En el contexto de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes y, en particular, por lo que respecta a la determinación del nivel de actividad de las instalaciones en cuestión, procede distinguir entre las subinstalaciones con referencia de producto, por una parte, y las instalaciones con referencia de calor, con referencia de combustible o con emisiones de proceso, por otra.
71. En efecto, mientras que, en cuanto concierne a estas últimas, como se desprende del artículo 18, apartado 1, letras b) a d), de la Decisión 2011/278, la determinación del nivel de actividad depende del factor de utilización de la capacidad pertinente, no es así en el caso de los nuevos entrantes que disponen de una instalación con referencia de producto. Por lo que respecta a estos últimos, el artículo 18, apartado 1, letra a), de dicha Decisión establece que el nivel de actividad en relación con el producto será la capacidad instalada inicial de la instalación de que se trate para la producción de ese producto, multiplicada por el factor de utilización estándar de la capacidad.
72. Como se desprende del artículo 18, apartado 2, párrafo primero, de dicha Decisión, el factor de utilización estándar de la capacidad será determinado y publicado por la Comisión. A este respecto, procede señalar que, tal como se determina en la Decisión 2013/447 para el tercer período de comercio, el valor del factor de utilización estándar de la capacidad es inferior al 100 % para cada una de las referencias de producto.
73. De ello resulta que la lectura del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 a la luz de las disposiciones relativas a la determinación del nivel de actividad de los nuevos entrantes que disponen de instalaciones con referencia de producto no permite sostener que el valor del factor de utilización de la capacidad pertinente pueda ser superior o igual al 100 %.
76. A tal respecto, procede recordar que, si bien el objetivo principal de la Directiva 2003/87 es, como se ha recordado en el apartado 38 de la presente sentencia, reducir sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero, este objetivo debe alcanzarse respetando una serie de objetivos secundarios. Como se expone en los considerandos 5 y 7 de dicha Directiva, esos objetivos secundarios son fundamentalmente preservar el desarrollo económico y el empleo y mantener la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia (sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisión, C‑540/14 P, apartado 49 y jurisprudencia citada).
77. Pues bien, la existencia de una desigualdad de trato que no esté objetivamente justificada entre las categorías de nuevos entrantes mencionadas en el apartado 74 de la presente sentencia podría obstaculizar la consecución de tales objetivos secundarios.
78. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
Comentario del Autor:
Estamos ante una STJUE tremendamente técnica, que exige la comprensión de muchos conceptos técnicos contenidos en la Directiva de asignación de derechos de emisión. La importancia de la misma radica en la interpretación que hace respecto a las instalaciones existentes, entrantes, factor de utilización de la capacidad…etc.
Respecto a la cuestión prejudicial que se plantea, el TJUE con base en que la existencia de una desigualdad de trato que no esté objetivamente justificada entre las categorías de nuevos entrantes podría obstaculizar la consecución de objetivos secundarios (el primario es la reducción de emisiones) como el desarrollo económico, el empleo, la integridad del mercado interior y las condiciones de competencia, concluye que el artículo 18.2 apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a la Directiva 2003/87/CE del debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
