Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 11 de septiembre de 2012, asunto C-43/10, por la que se resuelve la cuestión prejudicial planteada con arreglo al artículo 267 TFUE, en relación con la interpretación de determinados preceptos de las Directivas “marco” de aguas, de evaluación de impacto ambiental de proyectos, de planes y programas y de hábitats a un litigio sobre trasvase de recursos hídricos en Grecia.
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Navarra
Temas clave: Aguas; Evaluación de Impacto Ambiental; Evaluación Ambiental Estratégica; Aguas continentales; Trasvases de recursos hídricos; Imperiosa necesidad; Elusión de la protección y conservación de hábitats listados en la Red Natura 2000.
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el marco de los recursos de anulación interpuestos por la Administración autónoma provincial de Etolia-Acarnania, y por otras personas jurídicas contra Ministro de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Obras Públicas, y contra otros Ministros, cuyo objeto son actos relativos al proyecto de desviación parcial del curso superior de las aguas del río Acheloos (Grecia occidental) hacía el río Pineo, en Tesalia. Este proyecto de gran dimensión, que pretende responder no sólo a las necesidades de regadío de la región de Tesalia y a la producción de electricidad, sino también al abastecimiento de agua para núcleos urbanos de esa región.
El 2 de agosto de 2006 se adoptó la Ley 3481/2006 , cuyos artículos 9 y 13, que aprobaban el proyecto discutido en el litigio principal,.El artículo 9 de esa Ley disponía que, hasta la aprobación del programa nacional de gestión y de protección de los recursos hídricos nacionales y la adopción de los planes de gestión de las regiones, se podrían aprobar los planes hidrológicos de cuencas hidrográficas específicas, así como los trasvases de aguas a otras cuencas, si bien habrían de aprobarse por ley los proyectos relacionados con esos planes cuando se tratara de un proyecto de gran amplitud o de importancia nacional. El artículo 13 de dicha Ley calificó las obras relacionadas con el citado proyecto como obras de gran amplitud e interés nacional, y aprobó el plan hidrológico de las cuencas hidrográficas de los ríos Acheloos y Peneo, así como las especificaciones medioambientales aplicables a la construcción y el funcionamiento de las obras inherentes a ese proyecto.
El artículo 13, apartado 4, de la Ley 3481/2006 preveía que, de conformidad con el plan hidrológico y los parámetros medioambientales aprobados en el apartado 3 del mismo artículo, se podía poner en funcionamiento o finalizar la construcción de las obras públicas y de las obras relacionadas con la desviación del curso superior de las aguas del río Acheloos hacia Tesalia, o con la producción de energía eléctrica, para las que se había adjudicado un contrato público y que se habían ejecutado o estaban en fase de ejecución. Con fundamento en esa disposición, se ordenó a la sociedad adjudicataria proseguir las obras que había suspendido a raíz de la sentencia que anuló la adjudicación del contrato.
Los demandantes en el litigio principal solicitan la anulación de la totalidad del proyecto discutido en ese litigio. Los recursos impugnan tanto el artículo 13 de la Ley 3481/2006 como los actos administrativos conexos. El “Symvoulio tis Epikrateias” órgano que plantea la cuestión prejudicial expone que tanto los actos de aprobación de los parámetros medioambientales como los actos en virtud de los que debían ejecutarse las obras inherentes a ese proyecto ya habían sido anulados por sentencias de ese tribunal antes de la entrada en vigor de la Ley 3481/2006. Según el tribunal remitente, se pretende, así pues, adoptar de nuevo esos actos a través del plan hidrológico antes mencionado, que fue aprobado con fundamento en el artículo 9 de esa Ley.
La cuestión principal que suscita el litigio principal es la de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los artículos 9 y 13 de dicha Ley.
El tribunal remitente plantea varias cuestiones prejudiciales, el tribunal remitente pregunta ante todo si la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición nacional que autorizaba, antes del 22 de diciembre de 2009, un trasvase de agua de una cuenca hidrográfica a otra o de una demarcación hidrográfica a otra, cuando las autoridades nacionales competentes aún no habían adoptado los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas de que se trata. En caso de respuesta negativa, desea saber además si ese trasvase puede realizarse sólo para fines de abastecimiento de población, o también para regadío y para producción de energía. Finalmente, ese tribunal pregunta si la compatibilidad de ese trasvase con la citada Directiva está condicionada a la imposibilidad de que la cuenca hidrográfica o la demarcación hidrográfica receptora satisfaga con sus propios recursos hídricos sus necesidades de abastecimiento de población, de producción de energía o de regadío.
Igualmente se plantean varias cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación al supuesto concreto de las Directivas de EIA, EAE y Hábitats.
Destacamos los siguientes extractos:
53. (…) la Directiva 2000/60 no prohíbe a priori el trasvase de agua de una cuenca hidrográfica a otra o de una demarcación hidrográfica a otra antes de la publicación de los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas afectadas, la cual debía realizarse no obstante, a más tardar, el 22 de diciembre de 2009, conforme al artículo 13, apartado 6, de esa Directiva.
55. (…) cuando se adoptó el proyecto discutido en el litigio principal la República Helénica no estaba obligada a haber elaborado los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas afectadas por ese proyecto. En efecto, si bien el plazo para la transposición de la Directiva 2000/60, fijado por su artículo 24, apartado 1, párrafo primero, había finalizado, en cambio el plazo previsto por el artículo 13, apartado 6, de la misma Directiva para la publicación de los planes hidrológicos de cuenca hidrográfica aún no había terminado.
56. Por tanto, el artículo 4 de la Directiva 2000/60 no era aplicable al proyecto discutido en el litigio principal, adoptado por el legislador griego el 2 de agosto de 2006 sin que se hubieran elaborado previamente los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de las que forman parte las cuencas hidrográficas afectadas por ese proyecto.
57. Sin embargo, se debe recordar que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios de ésta deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por ésta. Puesto que tal obligación de abstención se impone a todas las autoridades nacionales, debe entenderse que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica, que pueda producir ese efecto negativo (…)
60. De tal forma, aun antes del 22 de diciembre de 2009, fecha de expiración del plazo prescrito por el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2000/60, para la publicación por los Estados miembros de los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas, los Estados miembros debían abstenerse de adoptar disposiciones que pudieran comprometer gravemente la consecución del resultado exigido por el artículo 4 de esa Directiva.
62. Una medida nacional, aun si fue adoptada antes del 22 de diciembre de 2009, no puede, sin perjuicio de ciertas reservas, comprometer la realización de dicho objetivo.
67. En consecuencia, un proyecto como el discutido en el litigio principal, al que no es aplicable el artículo 4 de la Directiva 2000/60, y que podría haber causado efectos negativos para el agua como los enunciados en el apartado 7 de ese artículo, podía ser autorizado, cuando menos:
– si se habían adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua;
– si los motivos por los que debía realizarse dicho proyecto se habían consignado y explicado específicamente;
– si ese proyecto respondía a un interés público que podía consistir, en particular, en el abastecimiento de agua para la población, en la producción de energía o en el regadío, y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el apartado 1 de dicho artículo eran inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de dicho proyecto, y
– por último, si los beneficios obtenidos por ese proyecto no podían conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor.
69. Por las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones segunda a cuarta que la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que:
– no se opone, en principio, a una disposición nacional que autorizó, antes del 22 de diciembre de 2009, un trasvase de agua de una cuenca hidrográfica a otra o de una demarcación hidrográfica a otra, cuando las autoridades nacionales competentes aún no habían adoptado los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas afectadas;
– ese trasvase no debe poder comprometer gravemente la consecución de los objetivos prescritos por dicha Directiva;
– no obstante, en el caso de que ese trasvase pudiera causar efectos negativos para el agua como los enunciados en el artículo 4, apartado 7, de la misma Directiva, puede ser autorizado, cuando menos, si concurren las condiciones previstas en los puntos a) a d) de esa misma disposición, y
– la imposibilidad de que la cuenca hidrográfica o la demarcación hidrográfica receptora satisfaga con sus propios recursos hídricos sus necesidades de abastecimiento de población, de producción de energía o de regadío no es una condición indispensable para que ese trasvase de aguas sea compatible con la referida Directiva si se cumplen las condiciones antes mencionadas.
Sobre la ausencia de participación en la aprobación del citado plan hidrológico:
74. (…) los planes hidrológicos de las cuencas hidrográficas, como los que son objeto del litigio principal, adoptados el 2 de agosto de 2006, no pueden considerarse como planes hidrológicos comprendidos en los artículos 13 a 15 de la Directiva 2000/60. Por tanto, la obligación derivada del artículo 14, apartado 1, de ésta no es aplicable a esos planes.
75. (…) el hecho de que un Parlamento nacional apruebe planes hidrológicos de cuencas hidrográficas, como los que son objeto del litigio principal, sin que se haya tramitado ningún procedimiento de información, consulta y participación del público no entra en el campo de aplicación del artículo 14 de la Directiva 2000/60, y en especial de su apartado 1.
Sobre la falta de sometimiento a evaluación de impacto ambiental:
77. Hay que recordar que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 dispone que ésta «no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo».
91. Por consiguiente, procede responder a la sexta cuestión que la Directiva 85/337, y en particular su artículo 1, apartado 5, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una ley como la Ley 3481/2006, adoptada por el Parlamento griego el 2 de agosto de 2006, que aprueba un proyecto de desviación parcial de las aguas de un río, como el discutido en el litigio principal, con fundamento en un EIA de ese proyecto que había servido como base para una resolución administrativa adoptada al término de un procedimiento conforme con las obligaciones de información y de participación del público previstas por esa Directiva, a pesar de que esa resolución fue anulada en vía jurisdiccional, siempre que dicha Ley constituya un acto legislativo específico, de modo tal que los objetivos de esa Directiva puedan alcanzarse a través del procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional verificar el cumplimiento de esas dos condiciones.
Sobre la ausencia de evaluación ambiental estratégica del citado plan:
96. En consecuencia, procede responder a la séptima cuestión que un proyecto de desviación parcial de las aguas de un río, como el discutido en el litigio principal, no debe considerarse como un plan o un programa comprendido en el campo de aplicación de la Directiva 2001/42.
Sobre la afectación a los LICs declarados por el Estado y la interpretación del artículo 6 de la Directiva de Hábitats:
105. (…) las zonas que figuraban en la lista nacional de los LIC, comunicada a la Comisión en aplicación del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 92/43 e incluidas a continuación en la lista de los LIC aprobada por la Decisión 2006/613 se beneficiaban, tras la notificación de esta última al Estado miembro interesado, de la protección de esa Directiva antes de la publicación de la Decisión mencionada. En particular, tras esa notificación, el Estado miembro interesado también debía tomar las medidas de protección previstas en el artículo 6, apartados 2 a 4, de esa Directiva.
117. (…) la Directiva 92/43, y en especial su artículo 6, apartados 3 y 4, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que sea autorizado un proyecto de desviación de aguas, no directamente relacionado con la preservación de una ZPE o necesario para la misma, pero que puede afectarla de forma apreciable, a falta de información o datos fiables y actualizados relativos a la fauna aviaria de esa zona.
128. Por cuanto se ha expuesto, procede responder a la duodécima cuestión que la Directiva 92/43, y en particular su artículo 6, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que los motivos ligados al regadío, por un lado, y por otro al abastecimiento de agua potable para la población, invocados en apoyo de un proyecto de desviación de aguas, pueden constituir razones imperiosas de interés público de primer orden que justifiquen la realización de un proyecto que perjudique la integridad de los lugares afectados. Cuando un proyecto de esa clase perjudique la integridad de un LIC que albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios su realización puede justificarse en principio por razones ligadas al abastecimiento de agua para la población. En determinadas circunstancias, su realización puede justificarse por las consecuencias positivas de primordial importancia que el regadío tiene para el medio ambiente. En cambio, el regadío no puede corresponder en principio a consideraciones ligadas a la salud humana y a la seguridad pública aptas para justificar la realización de un proyecto como el discutido en el litigio principal.
133.(…) en virtud de la Directiva 92/43, y en especial de su artículo 6, apartado 4, párrafo primero, primera frase, deben tomarse en consideración el alcance de la desviación de aguas y la dimensión de las obras que ésta exige, para determinar las medidas compensatorias adecuadas.
139. (…) la Directiva 92/43, y en particular su artículo 6, apartado 4, párrafo primero, interpretada a la luz del objetivo de desarrollo sostenible, reconocido en el artículo 6 CE, permite, en lugares que forman parte de la red Natura 2000, la transformación de un ecosistema fluvial natural en un ecosistema fluvial y lacustre fuertemente antrópico siempre que se cumplan las condiciones previstas por esa disposición de dicha Directiva.
Comentario del Autor:
En el presente caso, el Tribunal de Justicia a través de su Gran Sala responde a un elevado número de cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal griego en relación con un trasvase de recursos hídricos aprobado finalmente ex lege tras haber sido anulado por los propios tribunales griegos en más de una ocasión. Las respuestas del Tribunal de Justicia están lejanas de una interpretación ambientalista de la propia legislación ambiental que se invoca en el proceso, desde la propia aplicación de la Directiva marco de aguas y sus excepciones, pasando por la elusión de la evaluación de impacto ambiental, de la necesaria participación y de la admisión de un trasvase que afecta a un LIC so pretexto de la causa de razón imperiosa de interés público.
