Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Evaluación de impacto ambiental; incumplimiento de Estado; transposición incorrecta, procedimiento de autorización con participación de varios órganos; exclusión de las obras de demolición
Resumen:
Breve referencia al supuesto de hecho:
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva de EIA por:
– no adaptar el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva EIA, que establece que la EIA identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto en el ser humano, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural, la interacción entre los factores mencionados.
– no garantizar que, cuando las autoridades irlandesas encargadas de la ordenación del territorio y la Agencia de protección ambiental ostenten facultades decisorias sobre un proyecto, se respeten plenamente los requisitos previstos en los artículos 2 a 4 de la Directiva EIA que obligan a someter tales proyectos a una autorización que integre los aspectos ambientales a través del procedimiento de EIA previsto en la citada Directiva.
– excluir las obras de demolición del ámbito de aplicación de la normativa por la que se transpone el Derecho irlandés la misma Directiva EIA.
La Comisión denuncia a Irlanda porque la “Planning and Development Act 2000” (Ley de 2000 de ordenación del territorio y desarrollo), que define el marco jurídico aplicable a la concesión de autorizaciones para la mayor parte de las categorías de proyectos enumeradas en los anexos I y II de la Directiva 85/337, para algunos proyectos, la autorización prevista, denominada «autorización de ordenación del territorio» y concedida, en principio, por una autoridad local, es la única autorización exigida para realizar el proyecto.
El artículo 176 de la “Planning and Development Act 2000” establece que se definirán mediante reglamento los proyectos que requieran la evaluación de impacto ambiental. El Planning and Development Regulations 2001 (Reglamento de ordenación del territorio y desarrollo) se refiere a los proyectos exentos de evaluación de impacto ambiental entre los que contempla «la demolición de un inmueble o de cualquier otra estructura».
De conformidad con el Planning and Development Regulations 2001, la autoridad competente en materia de ordenación del territorio estará obligada a comprobar que la información incluida en la declaración de impacto ambiental cumple con los requisitos de dicho Reglamento.
Por otro lado la “Environmental Protection Agency Act 1992” (Ley de 1992 de creación de la Agencia de protección medioambiental) obliga a que numerosas actividades industriales posean una autorización concedida por la Agencia. Cuando la actividad es nueva o afecta a una nueva construcción, debe obtener también la autorización de ordenación prevista en la “Planning and Development Act 2000” citada.
El artículo 256 de la “Planning Development Act” señala que aunque las autoridades de ordenación del territorio tienen prohibido establecer en las autorizaciones que conceden para actividades que requieren además autorización de la Agencia ambiental requisitos que obliguen a una reducción de las emisiones contaminantes, pueden, no obstante, en su caso, denegar la concesión de la autorización de ordenación del territorio por razones medioambientales. No obstante, se prevé la posibilidad de que estas autoridades de ordenación del territorio insten a la Agencia a presentar observaciones, en particular, en lo relativo a la declaración de impacto ambiental. Sin embargo, la Agencia no está obligada a acceder a esta petición.
Para mayor confusión, la “Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994” (Reglamento de 1994 de la Agencia de protección medioambiental) establece la posibilidad de que la Agencia comunique las solicitudes de autorización a las autoridades encargadas de la ordenación del territorio. Sin embargo, la autoridad encargada de la ordenación del territorio no estará obligada a responder a dicha comunicación.
La Comisión entiende que la “Planning Development Act” que exige que la autoridad encargada de la ordenación del territorio tome en consideración la información incluida en la declaración de impacto ambiental presentada por el promotor, se refiere a la obligación, prevista en el artículo 8 de la Directiva 85/337, de que se tome en consideración la información recogida de conformidad con los artículos 5 a 7 de la misma. A juicio de la Comisión esto no se corresponde con la obligación más amplia, que el artículo 3 de la Directiva EIA atribuye a la autoridad competente, de garantizar la realización de una evaluación de impacto ambiental que identifique, describa y evalúe todos los factores contemplados en dicho artículo 3.
La Comisión sostiene que en la normativa irlandesa existe una laguna que resulta de combinar dos factores. El primero es que la Agencia, cuando conoce de una solicitud de autorización de un proyecto, en relación con cuestiones ligadas a la contaminación, no está facultada para iniciar una evaluación de impacto ambiental. El segundo es la posibilidad de que la Agencia conozca y se pronuncie sobre las cuestiones de contaminación antes de que haya conocido la propia autoridad encargada de la ordenación del territorio, única facultada para exigir del promotor una declaración de impacto ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
37. Para cumplir con la obligación que dicho artículo 3 le impone, la autoridad medioambiental competente no podrá limitarse a identificar y a describir los efectos directos e indirectos del proyecto en determinados factores, sino que además deberá evaluarlos de forma apropiada, en función de cada caso particular.
38. Esta obligación de evaluación se distingue de las obligaciones enunciadas en los artículos 4 a 7, 10 y 11 de la Directiva 85/337 que son, en lo esencial, obligaciones de recogida e intercambio de información, consulta, publicidad y garantía de que exista un recurso judicial. Se trata de disposiciones de naturaleza procedimental, que se refieren únicamente a la ejecución de la obligación sustancial prevista en el artículo 3 de esta Directiva.
39. Es preciso reconocer que el artículo 8 de la misma Directiva dispone que los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5 a 7 de la misma deberán tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto.
40. Sin embargo, no se puede confundir esta obligación de tomar en consideración, al final del proceso decisorio, los datos recogidos por la autoridad medioambiental competente con la obligación de evaluación prescrita en el artículo 3 de la Directiva 85/337 (…)
44. Por lo que respecta al artículo 173 de la Planning Development Act, según el cual la autoridad encargada de la ordenación del territorio, cuando conozca de una solicitud de autorización que incluya una declaración de impacto ambiental, deberá tener en cuenta esta declaración y cualquier información adicional que se le suministre, del propio tenor de este artículo se deduce que se limita a enunciar una obligación de la misma naturaleza que la prevista en el artículo 8 de la Directiva 85/337, a saber, la de tomar en consideración los resultados de las consultas y la información recogida en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto. Esta obligación no se corresponde con la más amplia, impuesta por el artículo 3 de dicha Directiva a la autoridad medioambiental competente, de que la misma realice una evaluación de impacto ambiental que considere los factores enunciados en dicha disposición.
45. En estas circunstancias, procede declarar que las disposiciones nacionales invocadas por Irlanda no permiten alcanzar el resultado perseguido por el artículo 3 de dicha Directiva.
49. (…) no se pueden invocar ni la jurisprudencia nacional ni los conceptos de «planificación adecuada» y de «desarrollo sostenible» para colmar la falta de adaptación del ordenamiento jurídico irlandés al artículo 3 de la Directiva 85/337.
71. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 define el concepto de «autorización» como la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto. El apartado 3 de dicho artículo precisa que la o las autoridades competentes serán las que los Estados miembros designen a fin de llevar a cabo las tareas que se derivan de esa Directiva.
72. En el marco de la libertad que, en consecuencia, se les ha conferido para determinar las instancias competentes para conceder la autorización en el sentido de dicha Directiva, los Estados miembros pueden decidir confiar esta tarea a varias entidades, lo que, por lo demás, la Comisión ha admitido expresamente.
77. En estas circunstancias, aunque nada se opone a la opción de Irlanda de confiar la realización de los objetivos de dicha Directiva a dos autoridades distintas, a saber, las autoridades encargadas de la ordenación del territorio, por una parte, y la Agencia, por otra, dicha opción estará condicionada a que las competencias respectivas de estas autoridades y las normas que regulen su ejecución garanticen que se realiza una evaluación del impacto ambiental completa y en plazo, a saber, antes de que se conceda la autorización en el sentido de dicha Directiva.
81. En consecuencia, no se puede excluir que la Agencia, como autoridad encargada de pronunciarse sobre la autorización de un proyecto en cuestiones ligadas a la contaminación, se pronuncie sin que se haya realizado una evaluación de impacto ambiental de conformidad con los artículos 2 a 4 de la Directiva 85/337.
82. Irlanda alega que, en ciertos supuestos, relativos, en particular, a autorizaciones de recuperación y eliminación de residuos y a autorizaciones de prevención y control integrados de la contaminación, la Agencia está facultada para exigir una declaración de impacto ambiental, que debe tener en cuenta. Sin embargo, tales normas puntuales no pueden colmar la laguna de la normativa irlandesa expuesta en el apartado anterior.
84. Esta extensión de las competencias de las autoridades encargadas de la ordenación del territorio puede crear en ciertos supuestos, como alega Irlanda, un solapamiento de las competencias respectivas de las autoridades responsables en materia medioambiental. Sin embargo, hay que observar que tal solapamiento no puede colmar la laguna señalada en el apartado 81 de la presente sentencia, que deja abierta la posibilidad de que la Agencia se pronuncie sola y sin evaluación de impacto ambiental de conformidad con los artículos 2 a 4 de la Directiva 85/337 sobre un proyecto en cuestiones ligadas a la contaminación.
97. En cuanto a si, como sostiene la Comisión en sus escritos, las obras de demolición están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/337 o si, como alega Irlanda, están excluidos del mismo, procede señalar de entrada que de la definición del término «proyecto» que figura en el artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva no se puede deducir que las obras de demolición no cumplan los requisitos de dicha definición. En efecto, tales obras pueden ser calificadas como «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje».
98. El hecho de que, si estuvieran excluidas del ámbito de aplicación de dicha Directiva las obras de demolición, quedarían sin objeto las referencias al «patrimonio cultural» en el artículo 3, a los «paisajes con significación histórica, cultural y/o arqueológica» en el anexo III, punto 2, letra h), y al «patrimonio arquitectural y arqueológico» en el anexo IV, punto 3 de la Directiva, corrobora esta interpretación.
108. (…) En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1. Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva:
– al no adaptar el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, y por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003,
– al no garantizar que, cuando las autoridades irlandesas encargadas de la ordenación del territorio y la Agencia de protección medioambiental ostentan facultades decisorias sobre un proyecto, se respeten plenamente los requisitos exigidos en los artículos 2 a 4 de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, y
– al excluir las obras de demolición del ámbito de aplicación de la normativa por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35,
2. Condenar en costas a Irlanda.
Comentario del Autor:
El TJUE condena a Irlanda al realizar nuevamente una interpretación de la Directiva EIA favorable a la protección ambiental en caso de duda sobre su interpretación sobre la base de una deficiente transposición y aplicación de la misma por parte de Irlanda. En primer lugar afirmando que el artículo 3 de la Directiva EIA es una disposición fundamental cuya transposición debe ser clara y meridiana por todos los Estados no pudiendo considerarse que la mera adaptación del Derecho interno a los artículos 4 a 11 de dicha Directiva suponga una adaptación automática del Derecho interno a dicho artículo 3.
Por otro lado, ni la Directiva EIA, ni la Comisión, ni nada se opone a la opción de Irlanda de confiar la realización de los objetivos de la Directiva a una pluralidad de autoridades. En el caso de Irlanda son dos autoridades distintas, las autoridades de ordenación del territorio, y la Agencia Ambiental. Ahora bien, dicha opción deber garantizar que las competencias respectivas de estas autoridades y las normas que regulen su ejecución garanticen que se realiza una evaluación del impacto ambiental completa y en plazo, antes de que se conceda la autorización del proyecto de que se trate ya que de lo contrario se estará incumpliendo la Directiva.
Por último, la exclusión expresa de las obras de demolición no puede ser admitida totalmente ya que no siempre pero en algunos casos sí pueden requerir de EIA por poder afectar al patrimonio cultural, a los paisajes con significación histórica, cultural o arqueológica a los que incluye la Directiva EIA dentro de un concepto amplio de medio ambiente.
