Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2012. (Ponente: Francisco Pérez de los Cobos Orihuel)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 10, de 11 de enero de 2013
Temas Clave: Plan hidrológico nacional; Trasvase de aguas del Ebro; Recursos naturales
Resumen:
Se analiza por el Pleno del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de la Generalitat Valenciana en relación con el Real Decreto-ley 2/2004, de 18 de junio, por el que se modificó la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan hidrológico nacional (se tramitó posteriormente como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, dando lugar a la Ley 11/2005, de 22 de junio). En realidad, se modifica el artículo 36.5, declarando de interés general las obras incluidas en el nuevo Anexo III de la Ley y de carácter prioritario y urgente, la realización de las actuaciones enumeradas en el nuevo anexo IV. En lo que aquí nos interesa, el recurso se centra fundamentalmente en los preceptos derogados y, en especial, en lo referido a las distintas transferencias anuales desde la cuenca del Ebro a las cuencas internas de Cataluña, del Júcar, Segura y del sur.
Adelantamos ya que el Tribunal declara la constitucionalidad del Real Decreto-ley que deroga las previsiones de la Ley del plan hidrológico nacional (LPHN)relativas al trasvase de aguas del Ebro, insistiendo a lo largo del examen del recurso que su función jurisdiccional no permite efectuar valoraciones en términos de oportunidad política o de “bondad técnica” de las decisiones que se le someten a enjuiciamiento, máxime cuando el juicio de constitucionalidad que se emite no es de oportunidad ni de eficiencia sino de validez.
Los motivos examinados por el Tribunal se pueden resumir en los siguientes:
-No concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad que habilita el uso del decreto-ley. El Tribunal, partiendo del contenido del preámbulo del Real Decreto-ley y de las carencias que se achacan a la Ley en relación con los aspectos económicos, ambientales y técnicos, al tiempo de recordarnos que los informes de la Comisión Europea eran todos contrarios al trasvase del Ebro, analiza los términos en base a los cuales se ha definido la extraordinaria y urgente necesidad y verifica la conexión entre la situación urgente y las concretas medidas adoptadas. Concluye que el decreto incorpora una medida normativa de eficacia inmediata.
-Infracción de los límites materiales de los decretos-leyes al afectar tanto al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado como en la vulneración de los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE y, más concretamente, al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El Pleno considera que la aprobación y posterior convalidación se atuvo a la regulación constitucional del decreto-ley y que la supresión del canon de trasvase era una consecuencia lógica de la derogación de los preceptos de la ley relativos al trasvase de aguas de la cuenca baja del Ebro.
-Vulneración del artículo 131 CE en relación con la intervención autonómica en la elaboración de los planes económicos al no haberse oído el Consejo Nacional del Agua. El Tribunal nos recuerda su doctrina sobre la conexión entre el artículo 131 CE y las planificaciones sectoriales y considera que la observancia del precepto no es obligada en una planificación de ámbito más reducido que la planificación económica de carácter general.
-Infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE por vulnerar los principios consagrados en la Directiva marco del agua. Es precisamente en el Preámbulo del Decreto y a lo largo de su tramitación, donde se puso de relieve que la LPHN no era conforme con varias Directivas Europeas.
-La derogación del trasvase debe considerarse un “acto expropiatorio de derechos” al dar lugar a revisión de títulos concesionales de aguas y a indemnizaciones por resolución de contratos de obras. Se trata, a juicio del Tribunal, de supuestos eventuales e hipotéticos porque de la interpretación de los arts. 13 y 17.1 c) de la LPHN no se deduce que se haya llevado a cabo una atribución inmediata del derecho al uso privativo de las aguas.
-Infracción del principio de utilización racional de los recursos naturales (art. 45.2 CE) porque las medidas previstas en el Real Decreto-ley se adoptaron prescindiendo por completo del proceso de planificación y porque las infraestructuras previstas no se sometieron a control ambiental efectivo. Frente a ello, se defiende que se aplicó el principio de cautela en la utilización de los recursos naturales al existir dudas fundadas de la racionalidad del trasvase de aguas previsto en la LPHN.
-Por último, se denuncia infracción del principio de solidaridad interterritorial al haberse impedido el desarrollo sostenible de las cuencas mediterráneas deficitarias y no garantizarles el suministro de los recursos hídricos necesarios. Se trata más bien, según el propio Tribunal, de una legítima discrepancia política, al tiempo que nos recuerda que es al Estado al que le compete llevar a cabo la asignación de recursos hidráulicos para la realización efectiva del principio de solidaridad interterritorial.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)El preámbulo del Real Decreto-ley 2/2004 se abre con la afirmación de que las transferencias de aguas del bajo Ebro a diferentes cuencas hidrográficas previstas en el plan hidrológico nacional aprobado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, respondería a unos «supuestos objetivos de racionalidad, eficiencia socio económica y ambiental, que distintos informes técnicos han puesto en entredicho, al considerar que en una decisión de tanto calado como la de llevar a cabo el trasvase no han merecido la debida atención y tratamiento. Tras lo cual se relacionan las carencias que se achacan a la Ley.
En cuanto a los aspectos económicos, se afirma que «se han exagerado los beneficios del proyecto» (…) Por lo que hace a las repercusiones ambientales, se le reprocha a la Ley no haber analizado adecuadamente «los efectos de una posible reducción de las cantidades de agua a trasvasar» y se añade que tampoco «se han despejado las incertidumbres sobre el caudal futuro del Ebro; no se han adoptado las medidas necesarias para la protección del río Ebro y en particular del Delta; no se ha asegurado la protección de las especies protegidas existentes, contrariamente a lo exigido por la legislación comunitaria sobre hábitats»; al tiempo que se declara que en la evaluación ambiental no consta información «sobre la toma y la distribución del agua del trasvase, ni sobre los bombeos de agua y las instalaciones eléctricas necesarias, aspecto clave para determinar el consumo de energía que requieren y su impacto en el cumplimiento por España del Protocolo de Kioto; tampoco se ha informado en el trámite de consulta sobre el aumento de salinidad previsto tanto en la cuenca cedente como en las cuencas receptoras, pospuesta a estudios futuros, que pueden llegar cuando el daño sea ya irreparable.» En cuanto a los aspectos técnicos, se subraya «la ausencia del rigor necesario en los estudios sobre la disponibilidad efectiva de agua para trasvasar, de forma que no es posible determinar cuánta agua puede ser transferida, ni con qué garantías, existiendo por otra parte un margen de duda excesivo sobre la capacidad de los embalses previstos para almacenar el agua en las cuencas receptoras.» (…)”
“(…) La derogación de los preceptos de la ley citada responde a unos argumentos, plasmados en el preámbulo del Real Decreto-ley y reiterados en el debate parlamentario de convalidación, que, con independencia de su mayor o menor fuerza persuasiva, no pueden considerarse carentes de base ni sustento en estudios y valoraciones científicas. Esos argumentos ponen de manifiesto la existencia de una situación de incertidumbre acerca de la oportunidad de proceder a la realización del trasvase del Ebro, optándose por descartar esta alternativa. Sin que ello suponga respaldar la opción en términos de oportunidad ni de acierto político, debemos convenir en que satisface las exigencias de un «control externo» que tenga presente el principio de cautela al que se ha referido el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones (…)”
Comentario de la Autora:
De nuevo “la guerra del agua”, esta vez patrocinada por el trasvase del Ebro a las cuencas mediterráneas deficitarias, previsto en el Plan Hidrológico Nacional y dejado sin efecto a través de una disposición de extraordinaria y urgente necesidad, que levanta ampollas en la Comunidad Valenciana. No se trata de anteponer los intereses de los habitantes de los territorios por los que discurre el agua sobre las de aquellos otros que residen en zonas que padecen insuficiencias de agua sino de velar por el interés general, lo que no debe traducirse en meras cuestiones de oportunidad política, tratándose de una cuestión de extrema importancia, como es el abastecimiento de agua. En este caso, cuando es la propia Comisión Europea la que se opuso a través de sus informes al trasvase del Ebro, a lo que deben sumarse las carencias que padecía la LPHN sobre todo en aspectos esenciales como los ambientales, fundadas todas ellas en estudios científicos; al menos nos deberíamos plantear la duda sobre la viabilidad de este trasvase, tal y como ha efectuado la Sala y satisfacer las necesidades de las cuencas mediterráneas deficitarias a través de una nueva solución técnica, que al parecer reflejó la disposición controvertida.
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