Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 2012 (Pleno) Ponente: Eugeni Gay Montalvo
Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del CIEDA- CIEMAT
Fuente: BOE núm. 36, de 11 de febrero de 2012
Temas Clave: Telecomunicaciones; Ordenación del Territorio; Protección del medio ambiente; Sanidad; Dominio Público Radioeléctrico; Ley 8/2001, de 28 de junio, para la ordenación de las instalaciones de radiocomunicación en Castilla-La Mancha.
Resumen:
En este supuesto, se interpone un recurso de inconstitucionalidad por parte del Presidente del Gobierno frente a los artículos 2.2; 7; 12.1 párrafos 1, 3 y 4 en relación con el art. 10; 14; y, por conexión, arts. 19.2 y 3 y 20.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 8/2001, de 28 de junio, para la ordenación de las instalaciones de radiocomunicación en Castilla-La Mancha.
La controversia se plantea esencialmente entre un título competencial sectorial (telecomunicaciones, art. 149.1.21 CE) y títulos de carácter transversal u horizontal (ordenación del territorio, protección del medio ambiente), aunque también entra en juego otro título de carácter sectorial como la sanidad (art. 149.1.16 CE). Se parte de la base de que la infraestructura de las telecomunicaciones hace preciso adoptar decisiones en torno a su adecuada localización, tanto en el ámbito rural como urbano. Y esa localización puede, a su vez, tener un impacto sobre el medio ambiente y el paisaje. Y, por último, la incidencia que la exposición a campos electromagnéticos puede tener sobre la salud, que exige medidas de protección sanitaria.
Para resolver el conflicto de competencias, el Pleno examina en qué materia de las relacionadas se incardinan los preceptos impugnados. Pasaremos por alto el examen del primer motivo de recurso referido a los supuestos en que procede la exclusión de la aplicación de la ley autonómica establecidos en su art. 2.2 al no haber contemplado entre los mismos las instalaciones radioeléctricas afectas al sistema de navegación aérea que garantizan el control del espacio aéreo español y la seguridad del tránsito y transporte en el mismo, equivaliendo esta omisión, a juicio de la representante del Estado, a la inclusión de las mismas dentro del ámbito de aplicación de la ley. El Pleno del Tribunal considera que el precepto impugnado no es inconstitucional porque “no establece ninguna regulación específica para las instalaciones de telecomunicaciones aeronáuticas, por lo que difícilmente puede considerarse que establezca una «regulación contraria» a la estatal o que pretenda alterar su régimen jurídico”.
El siguiente precepto impugnado es el art. 7 de la Ley autonómica, que impone determinadas obligaciones a los operadores de las instalaciones de radiocomunicación referidas en primer lugar a su mantenimiento en condiciones de seguridad, estabilidad y conservación. En segundo lugar, a incorporar las mejoras tecnológicas que vayan apareciendo y contribuyan a reducir los niveles de emisión de los sistemas radiantes y a minimizar el impacto ambiental y visual. Por último, en los supuestos de cese definitivo de la actividad o desuso de la instalación, se impone el desmantelamiento y retirada de los equipos así como dejar el terreno o la construcción que sirva de soporte en el estado anterior a su establecimiento.
El Pleno analiza si el contenido de este precepto vulnera la competencia estatal en materia de telecomunicaciones y más en concreto aquella que le corresponde para asegurar la homogeneidad técnica en materia de radiocomunicación, así como la competencia estatal para la gestión del espectro radioeléctrico, que comprende el otorgamiento del derecho a su uso, y si la regulación autonómica interfiere en las potestades del Estado para su planificación.
En cuanto a las obligaciones relacionadas con el mantenimiento de las instalaciones “no han de entenderse referidas a aspectos relativos a la utilización del espectro radioeléctrico” y además se incluyen dentro de las competencias autonómicas en materia de urbanismo (art. 148.1.3 CE; art. 31.1.2 Estatuto de Autonomía CM)
En relación con la obligación de la “incorporación de las mejoras tecnológicas que vayan apareciendo y contribuyan a reducir los niveles de emisión de los sistemas radiantes”, el Pleno analiza la concurrencia de las competencias en materia de sanidad, protección medioambiental y urbanismo. Toma como base el contenido del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas. Tiene en cuenta lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley General de Telecomunicaciones de 2003 que dispone que, “por vía reglamentaria, se regulará, entre otros aspectos el procedimiento de determinación, control e inspección de los niveles de emisión radioeléctrica tolerable y que no supongan un peligro para la salud pública”. Y llega a la conclusión que la determinación por el Estado de los niveles tolerables de emisión no se basa en la competencia de telecomunicaciones, sino en la competencia para establecer las bases en materia de sanidad ex art. 149.1.16 CE.
Constatado el carácter básico de la regulación estatal de los niveles tolerables de emisión, el Pleno declara la inconstitucionalidad del inciso del art. 7 porque “entiende que las Comunidades Autónomas no pueden alterar esos estándares, ni imponer a los operadores una obligación de incorporar nuevas tecnologías para lograr una minimización de las emisiones, no sólo porque ello resulte contrario a las bases establecidas por el Estado en materia sanitaria, sino también porque de esa forma se vulnerarían, en último término, las competencias legítimas del Estado en materia de telecomunicaciones”.
A continuación se analiza la constitucionalidad de la obligación de incorporar las mejoras tecnológicas con la finalidad de minimizar el impacto ambiental y visual de acuerdo con los fines de la ley autonómica. El Pleno no considera que en este caso se invadan las competencias estatales en materia de telecomunicaciones sino que tal obligación puede encontrar cobertura en las competencias exclusivas de la CA en materia de urbanismo así como en sus competencias para establecer legislación de desarrollo y normas adicionales de protección en materia de medio ambiente. Sin embargo, sí remarca que el uso de la nueva tecnología no debe afectar o alterar las características técnicas de la red, las condiciones de prestación del servicio y de explotación de la red, ni modificar las condiciones de gestión del espacio radioeléctrico, puesto que si esto sucediera, sí se invadirían las competencias estatales. Estando debidamente justificada la actualización tecnológica, el inciso del artículo 7 se declara constitucional, y por los mismos razonamientos también lo son los siguientes apartados, que imponen obligaciones de revisión anual y subsanación de deficiencias así como la recuperación y restauración del entorno afectado por la instalación de radiocomunicación.
Se impugnan también los párrafos 1, 3 y 4 del artículo 12.1 de la Ley 8/2001 en relación con su artículo 10 que aluden a la aprobación por parte de la “Comisión de Redes de Radiocomunicación” de las previsiones de nuevas instalaciones incluidas en los Planes Territoriales de Despliegue de Red en suelo rústico, en relación con la información sobre la red existente y las previsiones de futuro que obligatoriamente los operadores deben prestar a la administración autonómica con el fin de llevar a cabo la ordenación de los emplazamientos. La Abogada del Estado considera que la previa e indispensable aprobación del plan territorial de despliegue de red, invade la competencia del Estado para la elaboración y aprobación de los planes de ordenación y utilización del espacio radioeléctrico y que entra en contradicción con el derecho de ocupación que la legislación estatal reconoce a los operadores.
El Pleno considera que los citados planes no son un instrumento para la regulación, ordenación o gestión del dominio público radioeléctrico, sino que su cometido es “facilitar la ordenación de los emplazamientos en suelo rústico de las instalaciones de radiocomunicación en el contexto más general de la ordenación territorial, es decir, de la planificación de usos sobre el territorio y de la protección, a través de la misma, de otros intereses públicos sectoriales que también competen a la Comunidad Autónoma (protección medioambiental, sanitaria, del patrimonio histórico-artístico)” Desde esta perspectiva, el precepto tampoco se reputa inconstitucional.
Se impugna también el art. 14 que regula el uso compartido de infraestructuras entre los operadores. El propio Tribunal admite que la delimitación competencial en este punto resulta especialmente compleja debido a la diversidad de intereses afectados. Aun admitiendo que la regulación de la coubicación y compartición de infraestructuras cae dentro de la esfera de competencias del Estado, también considera que aquellas constituyen una herramienta para resolver el conflicto que pudiera surgir entre la necesidad de despliegue de redes de telecomunicaciones y la preservación de otros intereses públicos afectados por el mismo como la ordenación territorial y urbana, el medio ambiente, la salud o la seguridad pública, que en algunas ocasiones pueden determinar que el despliegue de redes no sea posible o conveniente. En tal caso, el Tribunal propugna que Estado y CCAA deben mantenerse dentro de sus límites propios y respetar las esferas de decisión que correspondan a cada instancia territorial. De hecho, el art. 30 de la Ley General de Telecomunicaciones recoge la preferencia por la coubicación y compartición de las infraestructuras, aunque se articulará a través de acuerdos entre los operadores interesados. En este nuevo contexto normativo, resulta claro para el Tribunal la conformidad del art. 14 a la distribución constitucional de competencias, que en modo alguno invade las de telecomunicaciones.
Por último, se reputa inconstitucional el apartado 2 del artículo 19 que tipifica como infracción grave el incumplimiento de la obligación de incorporar las mejoras tecnológicas que supongan una reducción significativa de las emisiones radioeléctricas, porque el Tribunal entiende que la CA no puede adoptar normas administrativas sancionadoras si no tiene competencia sobre la materia sustantiva. A sensu contrario, declara la constitucionalidad del apartado 3 del art. 19 y del apartado 1 del art. 20.
Destacamos los siguientes extractos:
-En relación con la obligación de la incorporación de las mejoras tecnológicas que vayan apareciendo y contribuyan a reducir los niveles de emisión de los sistemas radiantes:
“El Estado en ejercicio de sus competencias en materia de sanidad y telecomunicaciones, está configurando un procedimiento para la determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerable, para su actualización conforme al progreso científico, así como para el control del cumplimiento por los operadores de estos niveles de emisión a través de un sistema de autorización, seguimiento, inspección y control, en el que se entrelazan aspectos sanitarios y aspectos de telecomunicaciones. Y correlativamente está regulando las condiciones y obligaciones que corresponden a los operadores de telecomunicaciones. Así lo evidencia el que precisamente en el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de usuarios, dictado al amparo del título competencial de telecomunicaciones (disposición final sexta), se establezca entre las condiciones exigibles a los operadores que exploten redes públicas de comunicaciones electrónicas [art. 18 e)] la de «respetar las limitaciones establecidas en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, y en su normativa de desarrollo en relación con las emisiones radioeléctricas y la exposición al público a campos electromagnéticos”.
“En definitiva, a través del Real Decreto 1066/2001, el Estado ha establecido una regulación que ofrece, para todo el ámbito nacional, una solución de equilibrio entre la preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación del sector de las telecomunicaciones”.
-En relación con la constitucionalidad de la obligación de incorporar las mejoras tecnológicas con la finalidad de minimizar el impacto ambiental y visual de acuerdo con los fines de la ley autonómica:
“Se impone, por tanto, una interpretación del primer apartado del artículo 7 de la ley castellano-manchega impugnada acorde con la legislación estatal de telecomunicaciones, conforme a la cual este artículo lo que establece es una obligación de actualización tecnológica debidamente justificada en aras de la protección de intereses ambientales o urbanísticos y siempre que ello sea acorde con el principio de proporcionalidad y no se incida en las competencias del Estado, perturbándolas o menoscabándolas, esto es, siempre que no se incida o se alteren las competencias estatales sobre las características técnicas de la red y las condiciones de prestación del servicio, de gestión del espacio radioeléctrico o de explotación de la red. Ello implica, naturalmente, la instrumentación de medidas de cooperación entre el Estado y la Comunidad Autónoma, que a este Tribunal no le corresponde determinar, de modo que la actualización tecnológica que prevé el precepto debe ser conocida previamente por el Estado a fin de que pueda expresar su criterio sobre la afectación que dicha actualización pueda tener sobre sus propias competencias. Así interpretado el precepto no invade las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y, en consecuencia, puede considerarse constitucional”.
-Sobre los Planes Territoriales de Despliegue de Red en suelo rústico:
“Para resolver la discrepancia competencial en torno al artículo 12 de la ley castellano-manchega es preciso tener en cuenta que, tal y como están configurados, los planes territoriales de despliegue de red en suelo rústico no son un instrumento para la regulación, ordenación o gestión del dominio público radioeléctrico (…).”De hecho, así se deduce de lo dispuesto en el artículo 9 de la ley autonómica que no ha sido impugnado y en cual se establece el plan territorial de despliegue «proporcionará la información necesaria para la adecuada integración de estas instalaciones en la ordenación medioambiental y territorial y asegurar el cumplimiento de las limitaciones establecidas en esta Ley». Se incardina, pues, la regulación del artículo 12 en la competencia sobre ordenación del territorio (arts. 148.1.3 CE y 31.1.2 EACM) cuyo núcleo fundamental está constituido, tal y como ha señalado reiteradamente este Tribunal, por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos de los suelo o espacio físico territorial”.
“La competencia estatal de planificación en materia de telecomunicaciones que se incardina en el art. 149.1.21 CE tiene un objeto bien distinto. (…) “Ninguna invasión de estas competencias se produce mediante el sometimiento de los operadores a la presentación de planes territoriales de despliegue de red que han de proporcionar la información necesaria para que la Comunidad Autónoma afectada pueda realizar un control previo de la conformidad de las previsiones de nuevas instalaciones con la normativa sectorial que haya dictado en ejercicio de sus competencias para la preservación de intereses públicos que le están encomendados de forma exclusiva o compartida con el Estado (ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, sanidad).
Tampoco cabe apreciar una vulneración de la competencia estatal de telecomunicaciones porque se distorsione u obstaculice la eficacia del derecho de ocupación que la regulación estatal reconoce a los operadores de telecomunicaciones. Este derecho ni es ni puede ser absoluto e incondicionado y la regulación estatal del mismo no puede obviar las competencias que legítimamente corresponden a las Comunidades Autónomas en materias como la ordenación territorial y el urbanismo (arts.148.1.3 CE y 32.1.2 EACM), el medio ambiente (arts.149.1.23 CE y 32.7 EACM) o la sanidad (arts.149.1.16 CE y 32.3 EACM)”.
-Respecto al uso compartido de infraestructuras entre los operadores:
“La coubicación y compartición de infraestructuras se presenta como un instrumento que permite conciliar los diferentes intereses en juego, correspondiendo, como es lógico, a las Administraciones con competencias sectoriales para la preservación de esos intereses públicos la decisión sobre la necesidad o conveniencia de la coubicación y compartición de infraestructuras. En efecto, la valoración de la pertinencia de la coubicación y compartición desde la perspectiva de la ordenación territorial y urbana, así como de la salud y el medio ambiente corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud de las competencias exclusivas o compartidas que ostentan en estas materias (arts. 148.1.3 y 21; y 149.1.16 y 23 CE). La regulación estatal de la coubicación y compartición de infraestructuras no puede, por tanto, eliminar la esfera de decisión y regulación que ostentan, en virtud de sus competencias, las Comunidades Autónomas acerca de la localización de las infraestructuras de telecomunicaciones. Ahora bien, tampoco puede obviarse, ni por tanto olvidarse en la regulación autonómica, que la técnica de la coubicación y compartición de infraestructuras tiene también incidencia en ciertos intereses públicos que corresponde preservar al Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de telecomunicaciones, singularmente, la preservación de la competencia entre operadores”.
“(…) En resumen, la legislación estatal incorpora hoy una regulación acorde a la concurrencia competencial, deslindando adecuadamente las esferas de decisión correspondientes a las distintas instancias territoriales y regulando, allí donde es preciso, mecanismos de cooperación, como los informes. Se reconoce que las Administraciones autonómicas y locales pueden, en ejercicio de sus respectivas competencias, imponer a los operadores la coubicación y compartición de infraestructuras, si bien la determinación imperativa de los términos y condiciones del uso compartido corresponde a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con la finalidad de preservar la competencia entre operadores, aunque la comisión deberá atender a los contenidos de los informes sectoriales que persiguen la salvaguarda de las «exigencias esenciales» (…)”.
Comentario de la Autora:
Pese a ser el título competencial en materia de telecomunicaciones un título de carácter sectorial, lo cierto es que tiene un gran potencial expansivo puesto que el régimen de las telecomunicaciones incide, con mayor o menor intensidad, en muchas otras materias. En primer lugar, en el desenvolvimiento de medios de comunicación social pero también en materias sobre ordenación del territorio, urbanismo, paisaje, protección del medio ambiente o salud. En este caso concreto y como ocurre en más ocasiones de las deseadas, asistimos a un entrecruzamiento de competencias que desembocan en el análisis por parte del Tribunal de si varios de los preceptos de la norma autonómica castellano-manchega vulneran la competencia estatal sobre telecomunicaciones, teniendo en cuenta que las materias reguladas inciden sobre un mismo espacio físico. Solo un inciso del art. 7 ha sido declarado inconstitucional. Esto nos hace pensar en el extremo en que el propio Tribunal hace hincapié a lo largo del contenido de la sentencia y que sin duda resolvería muchos problemas en la práctica. Al efecto, todos estos títulos competenciales, especialmente telecomunicaciones y ordenación del territorio, que se limitan y contrapesan recíprocamente, y que no pueden vaciarse mutuamente de contenidos, determinan la exigencia de su ejercicio con respeto a las competencias que puedan corresponder a las distintas Administraciones, en un contexto de cooperación. Sobre todo teniendo en cuenta que a través de la competencia sobre ordenación del territorio, el titular formula una política global para el suyo propio y sus actuaciones no podrán ser obviadas por el propio Estado, que aunque a través del ejercicio de sus competencias no persiga la ordenación del territorio como tal, sí condiciona la capacidad de decisión de las Comunidades Autónomas.
