Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 27 de febrero de 2014 (Ponente: Pedro José González Trevijano Sánchez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 73, de 25 de marzo de 2014
Temas Clave: Dominio público marítimo terrestre; Puertos; Usos hoteleros; Normativa sobre Costas
Resumen:
Se examina por el Pleno el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 4 b), 16.2 y 3 y 20.3 de la Ley del Parlamento de Andalucía 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía.
El Abogado del Estado basa su impugnación en la vulneración de la competencia que corresponde al Estado para la protección del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) en el que se asientan los puertos de competencia autonómica, competencia que se contempla en los arts. 25 y 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
A sensu contrario, el Letrado del Parlamento de Andalucía considera que los preceptos de la Ley de costas no resultan de aplicación a los puertos de competencia autonómica, al tratarse de dos realidades físicas distintas, reguladas por regímenes jurídicos diferenciados; por lo que no cabe una equiparación entre el demanio natural marítimo-terrestre y el demanio público portuario; y ello, aun admitiendo que el primero constituye el soporte sobre el que se ha establecido el servicio portuario autonómico. Entiende que los preceptos impugnados responden a las competencias que con carácter exclusivo corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de puertos y de ordenación del territorio, urbanismo y planeamiento; y que la autorización de usos no estrictamente portuarios se ajusta a las finalidades del DPMT. Afirma que así se desprende del Estatuto de Autonomía en su modificación operada por la LO 2/2007, que atribuyó a la CA el otorgamiento de autorizaciones y concesiones en el DPMT.
Con carácter previo, el Pleno sienta unas premisas básicas. En tal sentido, la alegación de una inconstitucionalidad indirecta de los preceptos impugnados –por derivar de una posible infracción constitucional- le lleva a aplicar la normativa estatal vigente en el momento de dictar esta sentencia; en concreto la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. A continuación, examina el contexto competencial en que se insertan los preceptos controvertidos, y para ello, parte de que la superficie física en la que se asientan, en todo o en parte, los puertos, tiene la consideración de zona marítimo-terrestre, que forma parte de los bienes de dominio público de titularidad estatal. Se detiene en la técnica de la adscripción del dominio público del art. 49 de la ley de costas, a través de la cual la Administración autonómica se subroga en el ejercicio de las potestades demaniales. Por último, al amparo de lo dispuesto en los arts. 4.11, 114 y 49 de la ley de costas considera que los puertos de competencia autonómica están sometidos a un doble régimen jurídico y deben someterse también a las disposiciones de la Ley de costas que regulan las competencias que para el Estado derivan de sus facultades para la preservación de la integridad física y jurídica del dominio público marítimo-terrestre.
A continuación, el Pleno examina los preceptos impugnados y determina si son o no contradictorios con el contenido de los arts. 25 y 32 de la Ley de costas. Esencialmente, se centra en la viabilidad de la atribución que se efectúa a favor del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de la autorización, en determinadas circunstancias, para ocupaciones y utilizaciones del dominio público portuario que, con carácter excepcional, se destinen a uso hotelero, o bien se permita autorizar la ocupación hotelera en la zona de servidumbre. Y llega a la conclusión de que los arts. 4 b) y 16.3 de la Ley 21/2007 son contradictorios con el contenido de los preceptos de la ley de costas, máxime porque estos últimos prohíben con carácter general los usos hoteleros, es decir, de residencia y habitación, en el DPMT adscrito a las CCAA, y en la zona de servidumbre de protección. En base a esta prohibición, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía no podrá autorizarlos.
La clave en la que se ampara el Pleno para justificar tal contradicción es que las facultades atribuidas al Consejo de Gobierno para autorizar usos hoteleros, “alcanzan a la totalidad del dominio público portuario, el cual se define en el propio art. 15 de la Ley andaluza 21/2007, y de conformidad con su apartado 3 integra «los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos por la Administración del Estado, sin perjuicio de la titularidad dominical del mismo»”. Asimismo, el Pleno no aprecia excepción alguna que permita interpretar que la autorización de usos hoteleros se pudiera limitar a espacios en los que fuera admisible.
Diferente resultado se predica para los arts. 16.2 y 20.3 de la ley autonómica, que a juicio del Tribunal son susceptibles de una interpretación favorable a la conservación de la norma, porque se limitan a permitir la realización, dentro del dominio público portuario, de usos compatibles con los portuarios, sin que se haga mención alguna a los usos hoteleros.
Debemos puntualizar que en esta sentencia se ha emitido un voto particular a través del cual se difiere del parecer mayoritario de la Sala. El magistrado entiende que no existe una contradicción entre la norma impugnada y la básica que no pueda ser salvada por vía interpretativa. En tal sentido, reconoce que dentro del dominio público portuario existen bienes que no tienen la condición de DPMR ni están gravados con servidumbre de protección, en los que no es posible apreciar la vulneración competencial expresada.
Destacamos los siguientes extractos:
-En relación con las competencias estatales y autonómicas: “(…) En definitiva, aunque la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no es en sí misma un criterio de delimitación competencial, de esa titularidad demanial derivan una serie de facultades para el Estado, entre las que se incluyen tanto la de definir el dominio y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran, como la de ejercer las competencias necesarias para preservarlo, mejorarlo, conservarlo y asegurar su adecuada utilización; y, a su vez, esas facultades que al Estado corresponden para la preservación del dominio público, son susceptibles de condicionar o modular las competencias autonómicas, cuando tales competencias se despliegan sobre ese demanio público de titularidad estatal.
La reforma del Estatuto de Autonomía, en concreto, la atribución a la misma de competencia exclusiva en materia de «ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público», que incluye, entre otras facultades, «la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición» (art. 56.6 del Estatuto de Autonomía de Andalucía). Dicha alegación no puede ser aceptada, porque, en primer término, se refiere a un ámbito material distinto del portuario, como es el de ordenación del litoral (…)”
-En relación con los preceptos impugnados (arts. 4 b) y 16.3 de la Ley andaluza) y su comparación con el contenido de los arts. 25 y 32 de la ley de costas: “(…) De acuerdo con la doctrina expuesta, las limitaciones de uso –entre ellas la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación– que el art. 25 de la Ley de costas establece en dominio público marítimo terrestre y en la servidumbre de protección, tienen por objeto la conservación de los valores naturales y paisajísticos de ese dominio público marítimo-terrestre, por lo que las mismas tienen la consideración de normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.1 y 23 CE. La autorización excepcional que se atribuye al Consejo de Ministros en el art. 25.3 de la citada Ley actúa como complemento indispensable de la citada normativa protectora, por lo que se integra, asimismo, en la citada competencia estatal. Por su parte, el art. 32 de la Ley de costas es asimismo objeto de explícita declaración de constitucionalidad en la STC 149/1991, «por las mismas razones que ya se dieron al estudiar el art. 25» [FJ 4 B)] (…)”
“(…) Las facultades que en los mencionados preceptos se atribuyen al Consejo de Gobierno, para autorizar los usos de residencia y habitación, alcanzan a la totalidad del dominio público portuario, el cual se define en el propio art. 15 de la Ley andaluza 21/2007, y de conformidad con su apartado 3 integra «los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos por la Administración del Estado, sin perjuicio de la titularidad dominical del mismo». Dado pues que los citados preceptos autonómicos se refieren con carácter general a ese dominio público portuario, sin que se haga excepción alguna que permita entender que la actuación autonómica autorizatoria de usos hoteleros se limite a espacios portuarios en los que pudiera resultar admisible, por tratarse de terrenos adyacentes que no reúnan la condición de dominio público marítimo terrestre ni estén gravados con la servidumbre de protección, la contradicción resulta insalvable y determina que deba declararse la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 4 b) y 16.3 de la Ley andaluza.
Por otra parte –y en contra de lo sostenido por la representación autonómica– el hecho de que se contemple una mera sustitución del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en las facultades autorizatorias atribuidas al Consejo de Ministros en el art. 94 de la Ley 48/2003 (hoy contempladas en el art. 72 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado y marina mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), tampoco constituye argumento admisible para salvar la inconstitucionalidad de los preceptos, habida cuenta que lo que de facto se produce no es sino un desplazamiento del Estado en el ejercicio de unas competencias que, como ha quedado expuesto, le corresponden con carácter exclusivo, en virtud de lo previsto con carácter básico en el art. 149.1.23 CE. (…)”
–En relación con los arts. 16.2 y 20.3 de la Ley andaluza: “(…) Lo señalado en estos preceptos es pues susceptible de una interpretación favorable a la conservación de la norma, en el sentido de entender que los usos compatibles a que los mismos se refieren excluyen, en todo caso, los de residencia o habitación que expresamente se declaran inconstitucionales en la presente Sentencia (…)La competencia estatal para la protección del dominio público marítimo-terrestre no puede ser objeto de una interpretación expansiva que permita excluir la competencia autonómica sobre cualesquiera otras actividades que puedan desarrollarse en el dominio portuario, distintas de las expresamente prohibidas, por lo que a priori no puede afirmarse que la simple previsión de actividades complementarias que contribuyan al desarrollo económico y social del puerto, vaya a suponer un ilegítimo menoscabo de las competencias estatales de conservación de las características naturales del dominio público marítimo terrestre.
–Voto particular: la Ley 21/2007 admitía con naturalidad la interpretación consistente en defender que la prohibición de uso residencial de la Ley de costas es aplicable al dominio público marítimo-terrestre adscrito a un puerto de titularidad autonómica y a la servidumbre de protección vinculada a dicho demanio, pero no a las restantes zonas que integren el dominio público portuario de titularidad autonómica
Comentario de la Autora:
Los puertos ocupan dominio público marítimo terrestre, pero lo que se cuestiona en este caso es si la Comunidad Autónoma de Andalucía resulta competente para autorizar los usos hoteleros en el DPMT adscrito a la CA y si la norma andaluza respeta o no las normas establecidas para la protección de este dominio. De conformidad con la STC 149/1991, si bien es cierto que la titularidad del dominio público, no es en sí misma, un criterio de delimitación competencial, lo cierto es que de dicha titularidad deriva la facultad del legislador estatal para definir el dominio público y establecer, tanto el régimen jurídico de los bienes que lo integran, como las facultades de gestión necesarias para preservarlo, mejorarlo y asegurar su adecuada utilización. Con arreglo a estos argumentos, la Sala entiende que la protección del demanio en los puertos de competencia autonómica se sigue contemplando en la ley de costas, cuyas limitaciones deberán aplicarse a los puertos autonómicos.
En realidad, el conflicto planteado se ciñe a los usos hoteleros, que al estar prohibidos en la Ley de costas, se traspasa sin más a este supuesto y declara inconstitucionales los preceptos de la ley autonómica que permiten autorizar la ocupación del dominio público para un uso hotelero. Todo ello, basándose en que su repercusión abarca la totalidad del dominio público portuario. Compartimos, sin embargo, el contenido del voto particular. Es cierto que la protección del medio ambiente y del espacio natural no resultan contradictorias con las características de un puerto y deben ser preservados, pero también es cierto que se podía haber efectuado una interpretación que permitiera estos usos en los espacios que no reunieran las condiciones de DPMT ni estuviesen gravados con la servidumbre de protección.
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