Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 4 de junio de 2013 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 157, de 2 de julio de 2013
Temas Clave: Leyes singulares; Proyectos regionales; Ordenación del territorio y urbanismo; Control judicial constitucional o contencioso-administrativo; Derecho a la tutela judicial efectiva
Resumen:
Este recurso de inconstitucionalidad se interpone por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso, contra la Ley 9/2002, de 10 de julio, de Castilla y León, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés, concretamente contra los apartados 1, 2, 3, 4 y 5 de su artículo único; su disposición adicional -que declara proyectos regionales de infraestructuras de residuos la planta de transferencia, de tratamiento físico-químico y depósito de seguridad, ubicada en el término municipal de Santovenia del Pisuerga (Valladolid)- y la disposición transitoria.
Las vulneraciones constitucionales esgrimidas por los recurrentes se articulan en el siguiente orden:
-Vulneración derivada de su naturaleza de ley singular y en parte autoaplicativa (artículos 9.3, 14, 24 y 105 c) CE y la reserva estatutaria a la Administración autonómica de la función ejecutiva). El Pleno del Tribunal parte de la base del régimen jurídico singular que caracteriza este tipo de proyectos en relación al resto de proyectos regionales regulados en la ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Remarca que, a diferencia de otras figuras de ordenación territorial, estos proyectos se aprueban por ley, una reserva de ley formal que no requiere de una posterior actividad administrativa de aplicación pues la contiene en sí misma. Efectúa un repaso por el contenido del artículo único de la norma y en relación con la disposición adicional, considera que contiene una ley singular de aplicación de la ley general en la que formalmente se ha enmarcado, en definitiva, una ley autoaplicativa que sustituye la actividad administrativa de aplicación de la ley general.
El Tribunal define lo que debe entenderse por ley singular, cuya adopción debe responder a casos excepcionales, que por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no pueden ser atendidos a través de los instrumentos normales de los que dispone la Administración ni por los instrumentos normativos ordinarios.
Atendiendo al Estatuto de Autonomía de Castilla y León, el Pleno considera que “no existe, en principio, una reserva a la Administración autonómica del ejercicio de la función reglamentaria y administrativa”. Además, hace especial hincapié en que las leyes singulares deben respetar la tutela judicial efectiva que ampara los derechos e intereses legítimos afectados por la aprobación de un concreto proyecto; lo que exige que sus titulares puedan acceder a este Tribunal y que éste pueda ejercer un control suficiente para obtener una tutela equivalente a la que podría otorgar, frente a un acto administrativo, la jurisdicción contenciosa-administrativa.
Partiendo de estas premisas, el Tribunal llega a la conclusión de que ha existido vulneración del artículo 24 CE y declara inconstitucional la reserva de ley formal para la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos. La inconstitucionalidad se extiende a las menciones que contienen el primer y segundo párrafo del apartado dos a la Ley de aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos; a la disposición transitoria, en cuanto se refiere a los efectos que produce sobre los proyectos regionales que hubieran iniciado su tramitación al amparo de la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León. Y también declara la inconstitucionalidad de la disposición adicional, pues contiene una ley autoaplicativa que vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Los razonamientos expuestos se basan esencialmente en que a los titulares de derechos e intereses legítimos se les veda la posibilidad de recurrir directamente contra las leyes autoaplicativas. A lo sumo, podrán solicitar al Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Asimismo, la tutela material que el Tribunal Constitucional les pudiera otorgar no resulta equiparable a la que podrían obtener de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, queda fuera de los límites de su jurisdicción pronunciarse sobre la adecuación de las leyes de aprobación de estos proyectos al ordenamiento que les resulta de aplicación, ni tampoco le corresponde el control del cumplimiento del derecho comunitario que afecta de forma relevante a los proyectos regionales de infraestructuras de residuos.
-Vulneración de los apartados 2, 3, 4 y 5 del artículo único de la norma, tanto de la garantía de la autonomía local como de la legislación básica del Estado, al haberse eliminado la necesidad de obtener las correspondientes autorizaciones y licencias urbanísticas y ambientales. La Sala entiende que la exención de estas últimas para este tipo de proyectos no provoca la vulneración de la autonomía local, máxime cuando la participación de los municipios afectados está garantizada a través de la normativa sobre ordenación del territorio y residuos; a lo que se añade el interés singular de estos proyectos que va más allá del mero interés supramunicipal. Al efecto, desestima el recurso planteado en relación con estos extremos.
-Por último, el Tribunal se pronuncia sobre la tramitación de la ley por el procedimiento de lectura única, que a su juicio no ha conculcado el principio democrático ni tampoco ha vulnerado los derechos de participación política.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pero, a diferencia de otras figuras de ordenación territorial reguladas en la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León, los proyectos regionales de infraestructuras de residuos se aprueban por ley. En efecto, el artículo único de la Ley impugnada contiene una reserva formal de ley que conlleva la sustracción a la Administración de la función de aplicación de la norma al caso concreto que, de otra manera, le correspondería. De hecho, las leyes de aprobación de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos ejercen, por mandato del legislador autonómico, una función materialmente administrativa. Son, en definitiva, leyes autoaplicativas que no requieren de una posterior actividad administrativa de aplicación pues en sí mismas la contienen (…)”
“(…) Hemos afirmado que las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa. En consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. «Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular debe responder a una situación excepcional igualmente singular». En segundo lugar, «la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular». Finalmente no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11). En consecuencia, el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación (…)”
“(…) El artículo único de la Ley impugnada contiene una regulación general de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos dentro de la cual se atribuye al legislador la competencia para su aprobación (apartado primero). Si el tipo de ley singular y autoaplicativa a la que llama este precepto fuera incompatible con la Constitución o con el Estatuto de Autonomía y, por tanto, inconstitucional, necesariamente lo sería también la reserva formal de ley que este apartado contiene, pues la habilitación para el dictado de leyes singulares que exceden de los límites establecidos por la Constitución incumpliría, a su vez, los límites constitucionales. Así pues, la reserva formal de ley sería, también, inconstitucional. La inconstitucionalidad declarada por esta causa no se extendería, sin embargo, a aquellos otros aspectos de la regulación legal ajenos a la competencia para la aprobación de los citados proyectos (…)”
“(…) Los titulares de derechos e intereses legítimos carecen de un recurso directo contra las leyes autoaplicativas, es decir, aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación. En lo que se refiere al segundo de los requisitos, es decir, la intensidad del control que puede realizar este Tribunal sobre la Ley de aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos sin desnaturalizar los límites de su jurisdicción, no cabe sino concluir que las leyes autoaplicativas, a las que remite el apartado primero del artículo único de la Ley impugnada no satisfacen este requisito (…) Y es que, en modo alguno, corresponde al Tribunal Constitucional el control fáctico y de legalidad ordinaria –control de los elementos reglados de los actos de aplicación–, que, en todo caso, exige la función de aplicación de la norma al caso concreto, ello con independencia de quién la lleve a cabo (…)”
“(…) Constatada la vulneración del art. 24.1 CE, debemos declarar la inconstitucionalidad de la reserva de ley formal para la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos que contiene el primer apartado del artículo único de la Ley 9/2002, de 10 de julio (…)”
Comentario de la Autora:
A través de la lectura de esta sentencia nos preguntamos si realmente nos encontramos con una solución adecuada a una situación presumiblemente singular, con el fundamento legal al que hemos aludido y cuyo efecto propio es precisamente la ejecución inmediata de esta clase de proyectos, a salvo la decisión que tome el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad o no de la ley. La aprobación por ley de estos proyectos territoriales implica una minoración de las posibilidades de control judicial, máxime cuando al no tratarse de actos administrativos, únicamente queda abierta la vía del control constitucional, que no iguala a la tutela que podría otorgar la jurisdicción contencioso-administrativa. La función que tiene encomendada el TC no se extiende a aspectos de legalidad ordinaria, tales como el control del procedimiento, la comprobación de que el proyecto cumpliera la ordenación territorial o las condiciones ambientales; en definitiva, no se pronuncia sobre la adecuación de la ley de aprobación de este proyecto al ordenamiento jurídico que le resulta de aplicación. Y es precisamente la vía de la aprobación por ley la que supone una clara vulneración del artículo 24.1 CE, al reducir las posibilidades de participación y defensa de los interesados o afectados por el proyecto en cuestión.
Tal y como nos recuerda GERMÁN VALENCIA, “el camino correcto para la realización de proyectos que pueden ser sin duda oportunos y beneficiosos no es, pues, la aprobación de leyes singulares, sino el respeto y, en su caso, modificación de Leyes generales”.
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