Sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional de 4 y 18 de febrero de 2016 (Ponentes: Pedro José González-Trevijano Sánchez, Juan Antonio Xiol Ríos, Santiago Martínez-Vares García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 57, de 7 de marzo de 2016, BOE Núm. 71, de 23 de marzo de 2016
Temas Clave: Energías Renovables; Sistema retributivo; Principios de seguridad jurídica, confianza legítima, irretroactividad, interdicción de arbitrariedad
Resumen:
Las Sentencias objeto de este comentario Números 19/2016, 29/2016 y 30/2016 devienen de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Parlamento de Navarra, el Gobierno de Navarra y ciento diez diputados del Grupo Parlamentario Socialista contra varios preceptos y disposiciones del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico. El objeto de los recursos coincide básicamente con el examinado por el Pleno en su sentencia 270/2015, cuyo contenido fue examinado ampliamente por el Profesor Alenza García en su artículo “Las energías renovables ante la fugacidad legislativa: la mitificación de los principios de (in)seguridad jurídica y de (des)confianza legítima: [a propósito de la STC 270/2015 sobre el nuevo sistema retributivo de las energías renovables]”.
Simplemente efectuaré un breve resumen compendio de las tres resoluciones judiciales. Los preceptos impugnados se ciñen en lo sustancial a la modificación de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, en orden al establecimiento de un nuevo régimen retributivo para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos, y a habilitar al Gobierno para la aprobación por real decreto del régimen jurídico y económico para estas instalaciones con retribución primada.
-Tacha de inconstitucionalidad relativa a la vulneración del art. 86.1 CE en base a la ausencia de conexión entre las medidas adoptadas y la “extraordinaria y urgente necesidad” que se pretende justificar. El Pleno del Tribunal descarta este motivo amparándose en las circunstancias excepcionales que originaron el cambio del régimen retributivo, entre otras, el sobrecoste del sistema eléctrico, el aumento imprevisible del déficit tarifario, las consecuencias de la crisis económica y la necesidad de cumplimiento de los objetivos de déficit para el año 2014. De ahí que considere idóneas las medidas adoptadas para hacer frente a una situación de urgente necesidad.
-Infracción del principio de seguridad jurídica, y su corolario, el principio de confianza legítima. A juicio de la Sala la invocación de estos principios no es óbice para que el legislador pueda alterar determinados aspectos del régimen retributivo anterior, máxime cuando los operadores económicos no tienen derecho a permanecer bajo una regulación permanente e inalterable. No nos encontramos “ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados”, que no generan incertidumbre sobre su alcance.
-Infracción del principio de irretroactividad incompatible con lo dispuesto en el art. 9.3 CE. Se puntualiza que el desarrollo reglamentario del nuevo sistema retributivo se llevó a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por lo que cesó la aplicación del régimen transitorio previsto en la DT 3ª. El Pleno del Tribunal se pronuncia sobre el límite expreso de la retroactividad en relación con las leyes sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Supuesto que cae fuera del alcance de la norma cuya constitucionalidad se discute al tratarse de una retroactividad impropia , que “no incide en derechos patrimoniales previamente consolidados e incorporados definitivamente al patrimonio del destinatario, o en situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas”.
-Vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos al apreciarse una discriminación de la producción eléctrica mediante fuentes renovables. El Tribunal no encuentra justificación alguna que avale la diferencia de tratamiento en relación con otras tecnologías. Tampoco admite la apelación al principio general de proporcionalidad de los intereses en presencia, al imponer retroactivamente un sacrificio económico que no garantiza la rentabilidad de la inversión; máxime cuando esta modificación, a su juicio, obedece a una motivación justificada y cierta.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es pues, la situación de crisis económica que ha repercutido en una caída imprevista de la demanda de energía eléctrica, junto con el incremento general de costes, que ha provocado un aumento imprevisto del déficit tarifario, lo que justifica la adopción de las medidas contempladas en la norma que se examina. (…) Por lo que respecta a la conexión de sentido, es evidente que las medidas propuestas, en cuanto persiguen precisamente un ajuste de los costes en el sector eléctrico, guardan la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita, y las medidas adoptadas para hacerle frente (…)”.
“(…) El respeto de dicho principio (seguridad jurídica), y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible pues con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún –como sucede en el presente caso–, en un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica (…)”.
“(…) De este modo una medida normativa como la impugnada no entra en el ámbito de la retroactividad prohibida por el art. 9.3 CE, pues nos hallamos ante relaciones jurídicas no concluidas, cuya resistencia a la retroactividad de la ley es menor que en los supuestos de retroactividad auténtica, debiendo reconocérsele al legislador un amplio margen de libertad en la constatación de la concurrencia de circunstancias concretas y razones que pudieran ser discutibles en el debate político, pero que, desde el punto de vista constitucional, aparecen como suficientes para justificar la retroactividad impropia ante la que nos encontramos.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación «agotada», consolidada, perfeccionada o patrimonializada –en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia– que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE. (…)”.
“(…) No resulta posible deducir las razones que sustenten la supuesta existencia de una discriminación negativa de este tipo de energía, pues cada una de las tecnologías presenta sus propios rasgos tecnológicos y económicos, que han justificado tratamientos diferenciados y no necesariamente homogéneos, sin que pueda pretenderse una exigencia o imposición de homogeneización absoluta en el tratamiento de las tarifas u otros elementos retributivos regulados, ni los períodos de percepción de todos ellos, pues las diferentes tecnologías están cada una de ellas sujetas a su propias peculiaridades en materia retributiva (…)”.
Comentario de la Autora:
La necesidad de ayudas a las fuentes de energía renovables es un criterio que viene avalado por lo ya dispuesto en el Considerando 25 de la Directiva 2009/287CE cuando establece que uno de los medios imprescindibles para lograr sus objetivos es garantizar el correcto funcionamiento de los sistemas nacionales de apoyo, a fin de mantener la confianza de los inversores.
La clave para explicar el éxito o el fracaso de un sistema de incentivos radica en la administración del sistema elegido de forma correcta, que incluye plazos adecuados y riesgos asumidos; siendo uno de los que más preocupan la eliminación o reducción de la prestación económica asociada al marco normativo concreto.
En nuestro país, la situación es cuando menos preocupante. De un absoluto apoyo a las energías renovables a través de medidas de incentivación a la inversión o del sistema de primas a la producción de energía eléctrica, se ha pasado a un cambio brusco en el régimen de ayudas que, en ocasiones se ha impuesto con carácter retroactivo a las instalaciones ya existentes, lo que ha dado origen a una suspensión o más bien paralización de las ayudas a las renovables, creando un clima de inseguridad jurídica, que ha mermado la confianza de los inversores del sector. El objetivo de este tijeretazo se fundamenta en el comodín de una crisis económica que precisa que cuadren los números o en un intento de solucionar la maraña eléctrica conectada con el déficit de tarifa que arrastramos desde hace varios años y que pocos llegan a comprender.
En este panorama, es fácil echar la culpa al coste que supone incentivar las energías renovables y achacarles su situación de privilegio. Quien paga tiene derecho a ejercer cierto control sobre la actividad, pero lo que no es de recibo es cortar el grifo sin avisar y sin sopesar las consecuencias, que no son otras que restar un protagonismo imprescindible a las energías renovables, huyendo de la sostenibilidad ambiental -hacen frente al cambio climático y contribuyen a minorar la dependencia energética- en beneficio de lo puramente económico. No parece entenderlo así la doctrina jurisprudencial al señalar que el régimen económico que regula la retribución a las renovables no es inalterable cuando concurren circunstancias y criterios de interés general. Pero tampoco es de recibo pasar de lo más a lo menos a través de cascadas de modificaciones normativas que, en ocasiones, no resultan del todo comprensibles.
Documento adjunto: 
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