Sentencia 70/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 21 de junio de 2018 (Ponente: Antonio Narváez Rodríguez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 179, de 25 de julio de 2018
Temas Clave: Liberalización de cargas; Ley de protección ambiental integrada de Murcia; Actividad empresarial; Seguridad jurídica; Arbitrariedad; Informes técnicos o jurídicos; Silencio administrativo; Licencia de actividad; Procedimiento administrativo común; Declaración responsable
Resumen:
En este supuesto concreto, el Tribunal resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra el artículo 3, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y los párrafos 5 y 6 de la disposición derogatoria de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y supresión de cargas burocráticas (en adelante, la Ley 2/2017).
El motivo principal que alegan los recurrentes es que los referidos preceptos infringen los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, previstos en el artículo 9.3 CE, al haberse materializado una «modificación sustancial» de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de la Región de Murcia, sin contar con ningún informe técnico o jurídico que avalara la idoneidad de dicha innovación legislativa.
A sensu contrario, el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia considera que la reforma operada por la Ley 2/2017 no infringe el artículo 9.3 CE y que los recurrentes no han identificado ninguna norma legal que exija, en este caso, contar con informes técnicos o jurídicos previos.
Con carácter previo, la Sala nos aclara el objeto y alcance de la Ley 2/2017, delimita cuál es el ámbito que ha sido impugnado por los recurrentes y qué preceptos son los controvertidos de forma singular.
En tal sentido, la Ley 2/2017 persigue la “liberalización económica”, que implica, en sentido amplio, una importante reducción de los trámites administrativos para el inicio y desarrollo de la actividad empresarial, así como una notable reducción de la carga impositiva.
El presente recurso se proyecta exclusivamente sobre las innovaciones introducidas por la reiterada Ley que tienen una incidencia medioambiental. Al margen de la impugnación de orden general, sólo son objeto de impugnaciones específicas los siguientes preceptos: i) el apartado 12 del artículo 3, exclusivamente en cuanto modifica los artículos 64.3, 70.3, 71 y 74.2 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia; ii) el apartado 15 del artículo 3, exclusivamente en lo relativo al nuevo párrafo segundo del artículo 152.5 de la Ley de protección ambiental integrada; iii) el apartado 18 del artículo 3, sólo en cuanto a la modificación efectuada en los anexos I y II de la Ley de protección ambiental integrada y iv) el párrafo sexto de la disposición derogatoria, en cuanto suprime el artículo 9 del Decreto 48/1998, de 30 de julio, de protección del medio ambiente frente al ruido.
En primer lugar, la Sala examina el vicio de inconstitucionalidad común a todos los preceptos impugnados, que no es otro que la vulneración de los principios de interdicción de arbitrariedad y de seguridad jurídica contenidos en el artículo 9.3 CE. Los recurrentes ponen en tela de juicio que se haya llevado a cabo una modificación sustancial del régimen jurídico de protección del medio ambiente en la Región de Murcia sin contar con un solo informe de carácter técnico (ambiental o de salud pública) o jurídico que lo avale.
Con carácter general, se pronuncia la Sala sobre la idoneidad constitucional del cauce concretamente utilizado para el ejercicio de la iniciativa legislativa de acuerdo con las normas propias del ordenamiento autonómico. Siguiendo su doctrina, establece la necesidad previa de examinar si se ha producido o no vulneración de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes para, sólo después, valorar si aquella vulneración pudo tener relevancia para la formación de la voluntad legisladora. Efectuadas estas comprobaciones, llega a la conclusión de que los recurrentes no han identificado una fuente normativa de la que resultaría la exigencia de los antecedentes omitidos. De ahí la desestimación del motivo alegado. A idéntica conclusión llega cuando examina la vulneración del artículo 9.3 CE por determinados preceptos específicos de la Ley, máxime cuando la argumentación de los recurrentes adolece del mismo carácter indefinido.
A continuación, las quejas competenciales se abordan por el siguiente orden:
1.- Impugnación que afecta al régimen del silencio administrativo en el ámbito de la licencia de actividad, lo que incluye la modificación del artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia operada por el apartado 12 del artículo 3 de la ley 2/2017, que textualmente dice:
«El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de otorgamiento o denegación de licencia de actividad será de seis meses, transcurridos los cuales se entenderá estimada la solicitud.
El otorgamiento por silencio administrativo de la licencia de actividad no concede facultades a su titular en contra del planeamiento urbanístico o de la legislación sectorial aplicable».
Los recurrentes alegan que la regulación autonómica indicada infringe la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común establecida en el artículo 149.1.18 CE. El precepto directamente infringido habría sido el artículo 24.1, párrafo segundo de la LPAC, según el cual, en el ámbito de los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado: “El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos… que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar al medio ambiente”.
En una primera aproximación, la Sala lleva a cabo el encuadramiento competencial de las dos normas, autonómica y estatal, atendiendo fundamentalmente a la potestad del legislador autonómico sobre ordenación de la actividad económica y en materia de protección ambiental. Todo ello bajo el paraguas de la finalidad general de la Ley 2/2017 de simplificación de la actividad administrativa, que en principio, concordaría con una regla de silencio administrativo positivo.
En relación con el artículo 24.1, párrafo segundo LPAC, examina la Sala su encaje material en el orden constitucional de competencias teniendo en cuenta la incidencia del título competencial de «procedimiento administrativo» previsto en el artículo 149.1.18 CE sobre el régimen jurídico del silencio administrativo. Al efecto, llega a la siguiente conclusión: “de acuerdo con nuestra doctrina, la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin más especificaciones, en el artículo 24.1, párrafo segundo LPAC, para los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente», constituye, pese a su proyección sobre un ámbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento común que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposición final primera de la LPAC, en la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.18 CE”.
Efectuado el encuadre competencial, nos encontramos con dos reglas que establecen consecuencias jurídicas dispares sobre los efectos del silencio administrativo, desestimatorio en la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común y estimatorio en la Ley autonómica 4/2009. Sin embargo, lo que debe determinarse, a juicio de la Sala, es si esta diferencia en la regulación entraña o no una contradicción normativa o, en su caso, si puede considerarse que dicha aparente contradicción queda salvada por la cláusula final del artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, conforme a la cual no pueden adquirirse por silencio facultades contrarias a la legislación sectorial. Sin olvidar que la licencia de actividad se regula en la Ley 4/2009 como un instrumento de control preventivo de actividades que pueden ser lesivas del medio ambiente.
En definitiva, lo que realmente interesa es determinar si, a la vista de su objeto normativo, la norma de procedimiento común aplicable al artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia es la del párrafo primero o la del párrafo segundo del artículo 24.1 LPAC, siendo esta última la que establece un régimen normativo específico para el ámbito normativo en el que el precepto autonómico impugnado despliega sus efectos, por lo que desde la óptica competencial actúa como parámetro de referencia. En realidad, impone una regla de procedimiento común en un ámbito sectorial determinado (medio ambiente), que impide a las CCAA establecer una regla de silencio administrativo alternativa.
A raíz de estos antecedentes y, una vez examinado el régimen jurídico de la licencia de actividad, la Sala considera que la regla general de silencio que el artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia establece, contraviene directamente la regla general de silencio negativo establecida en el artículo 24.1 párrafo segundo LPAC para los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente», “pues se trata de una regla general alternativa que contradice la ya establecida en la norma de procedimiento administrativo común”.
Sin embargo, aun apreciando el vicio de inconstitucionalidad, la Sala precisa que: “(i) sólo afecta a un inciso determinado del precepto, (ii) sólo debe dar lugar a la declaración parcial de nulidad de dicho inciso ya que éste puede seguir desplegando efectos fuera del ámbito puramente medioambiental y esto supone que (iii) debe salvarse la constitucionalidad del párrafo segundo de dicho precepto. Así:
(i) No habiéndose controvertido el plazo de resolución de seis meses establecido en el artículo 64.3, párrafo primero de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, ha de declararse que dicho párrafo resulta inconstitucional, por vulneración del artículo 149.1.18 CE, sólo en el inciso que dispone «transcurridos los cuales se entenderá estimada la solicitud».
(ii) Este inciso es, además, nulo en relación con todas las actividades del anexo I de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, a excepción de las previstas en el apartado 4 («[l]as actividades que se desarrollen en inmuebles de interés cultural) y 5 («[l]os espectáculos públicos y actividades recreativas, cuando lo establezca su normativa específica» del citado anexo), ya que la licencia de actividad opera, en estos dos casos, como instrumento general de control preventivo no medioambiental, no quedando afectados por la norma general de procedimiento común prevista en el artículo 24.1, párrafo segundo, LPAC.
(iii) Debiendo estimarse que la regla de silencio positivo sigue siendo válida fuera de los casos de control preventivo ambiental, también puede conservar su vigencia, en el mismo ámbito, la regla del párrafo segundo del artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, según la cual la estimación por silencio de la solicitud no implica la adquisición de facultades contrarias a la legislación urbanística y sectorial”.
2.- Impugnaciones relativas al régimen jurídico de la declaración responsable, que abarcan la modificación de los artículos 70.3 (sobre la referencia a los requisitos establecidos para el reconocimiento del derecho) y del artículo 74.2 de la Ley de protección ambiental integrada (sobre las consecuencias de la omisión o insuficiencia de la documentación presentada), operadas ambas por el apartado 12, del artículo 3 de la Ley 2/2017.
Los recurrentes alegan vulneración del artículo 69 LPAC, que regula la declaración responsable, en cuanto a técnica general de intervención administrativa, define sus contenidos mínimos y el régimen común de tramitación. La Sala se ciñe a determinar si existe contradicción entre aquel precepto y, concretamente del párrafo segundo del artículo 69.1 LPAC que dice textualmente «los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable» y el artículo 70.3 de la Ley de protección ambiental integrada, que a juicio de los recurrentes omite esta obligación.
La Sala descarta tal contradicción por cuanto las normas pueden ser aplicadas de forma conjunta y con la interpretación que se considere más idónea para ajustarse a la legalidad.
La misma suerte corre el contraste entre el artículo 74.2 de la ley autonómica y el artículo 69.4 LPAC, en lo relativo a las consecuencias de la inexactitud, falsedad y omisión de datos o de la falta de documentación requerida. Se omite, en concreto, en la regulación autonómica impugnada, el requisito relativo a la falta de presentación de la documentación requerida, que en la norma estatal de contraste supone la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad.
Aunque la diferencia entre los dos textos resulte incontrovertible, lo cierto es que no determina una contradicción insalvable en vía aplicativa.
3.- Impugnaciones relativas al régimen de las actividades denominadas «inocuas», que se extiende a la redacción dada a los artículos 71, 152.5, párrafo segundo y al anexo II de la Ley de protección ambiental integrada por los apartados 12, 15 y 18 de la ley 2/2017, respectivamente.
Se desestima esta impugnación por cuanto la Sala no considera que se haya infringido la Ley estatal 12/2012, de 26 de diciembre, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, cuya disposición final décima habilita a las CCAA a establecer otros supuestos o categorías de actividades que no exijan la obtención de licencia, incluida la declaración de inocuidad.
Destacamos los siguientes extractos:
-Cauce utilizado para el ejercicio de la iniciativa legislativa. “(…) Se observa que los recurrentes no han identificado una fuente normativa de la que pueda deducirse la obligatoriedad, en el ordenamiento jurídico de la Región de Murcia, de aportar concretos informes técnicos y jurídicos (que hayan debido obrar como antecedentes). Los recurrentes no mencionan, de hecho, ninguna norma propia del Estatuto de la Región de Murcia o del reglamento de la Asamblea Regional de la que resulte la obligación de contar con determinados antecedentes. Es cierto, no obstante, que, aun no habiendo sido alegado por los recurrentes, el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia dispone que «[t]odo proyecto o proposición de ley deberá llegar a la Mesa de la Cámara acompañado de una exposición de motivos y de cuanta documentación permita valorar mejor su oportunidad y contenido», pero no puede ignorarse, al mismo tiempo, que, en el caso que nos ocupa: (i) el texto tramitado era un decreto-ley convalidado, esto es, una norma que, en el momento de ser presentada por el Gobierno ante la Cámara autonómica no había adquirido aún la naturaleza de proyecto de ley; y (ii) que ya hemos señalado en relación con un precepto análogo al aludido (en concreto, el art. 140.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid) que, incluso en relación con un proyecto de ley propiamente dicho, la referencia genérica a «los antecedentes necesarios» —o, en el supuesto planteado, a «cuanta documentación permita valorar mejor su oportunidad y contenido»— no es, por sí sola, suficiente para deducir la exigibilidad de un concreto informe o dictamen, debiendo complementarse dicha cláusula genérica con alguna otra fuente normativa que permita singularizar el específico elemento de juicio que ha sido sustraído a la cámara [STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 4 b)] (…)”.
–Régimen del silencio administrativo aplicable a la licencia de actividad. “(…) De la concurrencia de ambos títulos se desprende que el artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, precepto objeto de impugnación, es una norma con la que el legislador autonómico trata de conciliar su potestad de ordenación de la actividad económica con su competencia en materia de protección medioambiental, manteniendo el control preventivo general, a través de la autorización previa (licencia de actividad), para las actividades potencialmente lesivas del medio ambiente, pero resolviendo, al mismo tiempo, las situaciones de mora en el dictado de la resolución administrativa, relativa al otorgamiento de la licencia, del modo más favorable a la efectiva realización de la actividad que el ciudadano pretenda desarrollar (…).
A la vista de esta distinción, resulta evidente que, de acuerdo con nuestra doctrina, la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin más especificaciones, en el artículo 24.1, párrafo segundo LPAC, para los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente», constituye, pese a su proyección sobre un ámbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento común que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposición final primera de la LPAC, en la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.18 CE (…)
Es, pues, el legislador estatal mismo el que, en el supuesto que nos corresponde examinar, ha decidido introducir una regla de silencio negativo o desestimatorio en un ámbito sectorial determinado, sin que sea tarea de este Tribunal determinar si, al establecer dicha regla procedimental, el legislador del Estado ha tenido debidamente en cuenta una «razón imperiosa de interés general», pues el examen de constitucionalidad derivado del artículo 149.1.18 CE ha de comprender exclusivamente el juicio de contraste entre la norma autonómica impugnada y la norma estatal de procedimiento común que le resulte aplicable, debiendo limitarnos, por ello, a determinar si, a la vista de su objeto normativo, la norma de procedimiento común aplicable al artículo 64.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia es la del párrafo primero o la del párrafo segundo del artículo 24.1 LPAC (…)
En suma, la regla de procedimiento común fijada por el Estado establece un régimen general de silencio desestimatorio para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se refieren al ejercicio de actividades susceptibles de dañar el medio ambiente, ámbito de aplicación que coincide, justamente, con el de la licencia de actividad, que, de acuerdo con la Ley autonómica 4/2009, es un instrumento general de control preventivo de actividades «susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente» (…)”
–Declaración responsable “(…) En otras palabras, si no hay incompatibilidad semántica entre el párrafo primero y el segundo del artículo 69.1 LPAC, tampoco la hay, dada la identidad de redacción, entre el párrafo segundo del artículo 69.1 LPAC y el artículo 70.3 de la Ley de protección ambiental integrada. En todo caso, el cumplimiento de los «requisitos establecidos en la norma aplicable» debe ser interpretado en el sentido de que no libera al solicitante de la exigencia establecida en la normativa básica de que tales requisitos «deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa» en la correspondiente declaración responsable.
Estas dos últimas normas pueden ser, pues, aplicadas de forma conjunta, en la interpretación que se considere más idónea desde el punto de vista de la legalidad ordinaria, sin que se incurra en vulneración del artículo 69.1, párrafo segundo LPAC por el mero hecho de que se haya omitido, en la regulación de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, una cláusula similar. El motivo, por tanto, ha de ser desestimado y la interpretación conforme a la Constitución así declarada será incorporada al fallo (…)”.
“(…) En este caso, la diferencia normativa entre los dos textos es cierta e incontrovertible, pero estamos, nuevamente, ante una mera omisión que no determina, por sí misma, una contradicción insalvable en vía aplicativa. Como señala el Letrado de la Comunidad Autónoma, la omisión, en este caso, es, además, puramente parcial, pues el propio artículo 74 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia dispone en su apartado 2 que la Administración puede requerir al interesado para que «complete la documentación» en el trámite de subsanación, lo que implica que la documentación puede ser previamente exigida o requerida. Siendo necesario, en todo caso, un requerimiento de la autoridad competente para que la documentación sea aportada, es la propia Administración la que puede integrar la omisión normativa detectada, solicitando, al amparo del artículo 69.4 LPAC, en cuanto norma de procedimiento común, la documentación que estime pertinente «para acreditar el cumplimiento de lo declarado». El motivo debe, pues, correr la misma suerte que el anterior, debiendo desestimarse (…)”.
Comentario de la Autora:
En el planteamiento de este recurso de inconstitucionalidad sobresalen las cuestiones de tramitación procedimental y, especialmente, las referidas a la ausencia de informes técnicos o jurídicos. En mi opinión, destaca el alcance del silencio administrativo, positivo o negativo, en aquellos procedimientos que se traduzcan en el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente. Reiteramos que el apartado 12 del artículo 3 de la Ley 2/2017 que modifica el artículo 64.3 de la Ley de Protección Ambiental Integrada de Murcia, establece un plazo para resolver el otorgamiento o denegación de licencia de actividad de seis meses, transcurridos los cuales el silencio jugará de forma positiva y la solicitud será estimada. Sin embargo, a tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 24.1 LPAC, el silencio tendrá efecto desestimatorio en aquellos casos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
La obligación de dictar una resolución expresa en un plazo determinado y sus consecuencias forman parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer. Cuestión distinta sería una regla de procedimiento administrativo que estableciera el sentido del silencio para determinados procedimientos administrativos.
En este caso concreto, la Sala parte de que la regla contenida en el párrafo segundo del artículo 24.1 LPAC es una regla general de procedimiento común que se encuadra en la competencia estatal del artículo 149.1.18 CE. Sin embargo, las dos fórmulas de silencio administrativo entrañan una contradicción normativa que no se salva por la cláusula final del artículo 64.3 de la Ley autonómica, según la cual no puede adquirirse por silencio facultades contrarias a la legislación sectorial. Tampoco prospera la justificación en razones imperiosas de interés general en las que pudiera ampararse el carácter desestimatorio del silencio administrativo. En definitiva, en el ámbito sectorial del medio ambiente, la CA no puede establecer una regla alternativa de silencio administrativo distinta a la sentada por el Estado como norma común.
Salvaguardar la legalidad a través del silencio administrativo positivo es una cuestión compleja no exenta de problemas, que ha dado lugar a numerosos pleitos.
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