Sentencia 76/2024, recurso de inconstitucionalidad 6243-2023, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Laura Díez Bueso)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial del Estado, de 10 de junio de 2024, número 140
Palabras clave: Competencias. Litoral. Costas. Restitución. Reposición. Sostenibilidad. Dominio Público Marítimo-Terrestre. Imprescriptibilidad. Plazos administrativos. Servidumbre protección costas.
Resumen:
El presente recurso tiene por objeto los artículos 10 y 11 y la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.
La base del recurso es totalmente competencial, en concreto, se denuncia la posible invasión de las competencias estatales ex artículo 149.1.23 CE, en relación con la regulación de los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre. En concreto, se impugnan: el artículo 10 por haber establecido un plazo de prescripción de quince años para la acción de restitución de las cosas y su reposición al estado anterior en zona de servidumbre de protección de costas, supuesto para el que la Ley de costas no prevé limitación de plazo para su ejercicio; el artículo 11 por no constituir una «norma adicional de protección» y por incurrir en una vulneración de la doctrina constitucional relativa a las leges repetitae; y la disposición transitoria primera, apartados 1 y 2, por su conexión respectivamente con los anteriores preceptos recurridos.
Por su parte, tanto los letrados del Parlamento y de la Xunta de Galicia defienden la constitucionalidad de los preceptos impugnados alegando, por un lado que la regulación contenida en el artículo 10 pretende conseguir una mayor seguridad jurídica y se dicta al amparo de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia para el establecimiento de normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje, y por otro lado que el artículo 10 constituye un desarrollo legislativo por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia de una cuestión sobre la que no existe previsión alguna en la legislación básica estatal; y por último que el artículo 11 no vulnera la doctrina constitucional relativa a las leges repetitae porque no contradice la Ley de costas, sino que persigue facilitar la comprensión del precepto.
Sobre el análisis del artículo 10.1, párrafo primero de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022, manifiesta que la acción de la administración competente para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior frente a las obras y actuaciones ilegales realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre está sujeta a un plazo de quince años, a contar desde la terminación de las obras o actuaciones contrarias a la legalidad.
El Tribunal recuerda que el artículo 21.1 in fine LC, declarado básico en la STC 149/1991, FJ 3.B).a), establece que las servidumbres «serán imprescriptibles en todo caso». La norma autonómica al regular dicho plazo, impide a las autoridades competentes imponer la reposición de la legalidad en relación con las obras y actuaciones contrarias a las limitaciones y prohibiciones que rigen en la zona de servidumbre de protección, contraviene la regla de imprescriptibilidad prevista en el artículo 21.1 LC.
Por lo anteriormente expuesto se eestima la impugnación y se declara inconstitucional y nulo el artículo 10.1 primer párrafo de la mencionada Ley autonómica gallega. Y por conexión directa igualmente los artículos 10.2 y 10.3 y el apartado 1 de la disposición transitoria primera de la misma ley autonómica.
Sobre la impugnación del artículo 11 de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022, se impugna por por reproducir lo dispuesto en el artículo 95.1 LC, careciendo la comunidad autónoma de competencia para ello.
El Tribunal concluye que no se dan las circunstancias para que la reproducción de la norma estatal básica por el órgano autonómico pueda considerarse constitucionalmente admisible con arreglo a la doctrina expuesta. Por ello se declara inconstitucional y nulo el precepto impugnado.Por la conexión existente con el artículo 39.1 LOTC y el artículo 11 impugnado se extiende dicha inconstitucionalidad al apartado 2 de la disposición transitoria primera de la misma Ley.
Se emite un voto particular por uno de los letrados disintiendo del resto de magistrados en base a que la regla de imprescriptibilidad para el ejercicio de la competencia administrativa de imposición de la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, contenida en el artículo 92.1 de la Ley de costas desapareció tras la modificación de ese precepto por la Ley 2/2013, de 29 de mayo. Manifiesta dicho ponente que con esto se pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica.
Defiende la idea de que una cosa es la imprescriptibilidad de las servidumbres a las que pueden estar sujetos los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre (artículo 21.1 de la Ley de costas) y otra distinta el plazo al que pueda estar sujeto el ejercicio de la competencia por la administración para imponer al infractor la obligación de restituir y reponer las cosas a su estado original. Manifiesta que la administración competente podrá imponer al infractor la obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado original siempre que no hayan transcurrido los plazos de prescripción de las infracciones administrativas que se hubiesen cometido establecida dentro de esos plazos por la administración. Por ello entiende que dicho artículo 10 no contradice la norma estatal básica y encuentra cobertura en la competencia autonómica para dictar normas adicionales sobre protección medioambiental, en un ámbito de competencia legislativa compartida, lo que debió conducir a desestimar la impugnación de ese precepto.
Y sobre el otro de los artículos impugnados, el 11, considera que debió apreciarse que el artículo 11 de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022 constituye un supuesto de lex repetita admisible conforme a la doctrina constitucional, lo que habría conducido a desestimar también la impugnación de ese precepto.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) En concreto, el artículo 10 de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022 dispone:
«Artículo 10. Ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia para la reposición de la legalidad en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
- El ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de los daños irreparables y pérdidas causadas, en el caso de obras y actuaciones contrarias a lo dispuesto en la legislación en materia de costas realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, deberá producirse dentro de un plazo de quince años, a contar desde la terminación de las obras o actuaciones contrarias a la legalidad.
Se tomará como fecha de terminación de las obras o actuaciones realizadas la que resulte de su efectiva comprobación por la administración actuante, salvo que quede debidamente probada la terminación de las mismas en otra fecha distinta por cualquier medio de prueba admitido en derecho.
- Transcurrido el plazo para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior establecido en el número anterior sin que se haya impuesto dicha obligación, solo se podrán realizar, previa solicitud de autorización del órgano autonómico competente en materia de zona de servidumbre de protección, las obras imprescindibles para la conservación y el mantenimiento del uso preexistente, sin que puedan incrementar el valor expropiatorio.
- A los efectos de lo dispuesto en el número 1, se considerarán finalizadas aquellas construcciones que aparezcan reflejadas en las fotografías del vuelo de costas 1989-1991, recogidas en el Plan nacional de ortofotografía aérea histórico.»
El artículo 11 de la Ley del Parlamento de Galicia 7/2022 establece:
«Artículo 11. Prescripción de la obligación de restitución o reposición de la legalidad por infracciones reguladas en la normativa en materia de costas cometidas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
El plazo de prescripción de quince años previsto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 95 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, en cuanto a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, por infracciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, comenzará a computarse desde el dictado del acto por el que la administración acuerde su imposición. Esta regla será igualmente aplicable a los supuestos en que se interponga recurso administrativo frente al acto y la Administración incumpla su obligación de resolver el recurso en los plazos legalmente previstos.»
Por último, la disposición transitoria primera tiene el siguiente tenor literal:
«Disposición transitoria primera. Aplicación de las previsiones de esta ley en cuanto a la restitución o reposición de la legalidad por infracciones reguladas en la normativa en materia de costas cometidas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
- Lo dispuesto en el artículo 10 será aplicable a las obras, actuaciones y construcciones existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.
- Lo dispuesto en el artículo 11 será aplicable a los procedimientos de restitución o reposición de la legalidad pendientes de ejecución en el momento de la entrada en vigor de esta ley.»
(…) En este sentido, es cierto que la Ley de costas, tras la reforma operada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, ya no prevé expresamente que la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior pueda exigirse «cualquiera que sea el tiempo transcurrido», como señalaba en su redacción originaria el artículo 92 LC. No obstante, ello en modo alguno ha alterado la regulación de tales obligaciones, puesto que la Ley de costas sigue sin someter su declaración a ningún plazo.
(…) La regulación de un plazo para el ejercicio de las acciones dirigidas a hacer valer las normas reguladoras de la servidumbre de protección más reducido que el que resulta de las previsiones de la legislación básica estatal, que no sujeta la acción para la reposición de la legalidad a plazo alguno, no otorga una mayor protección a los intereses medioambientales y paisajísticos del dominio público marítimo-terrestre, a cuya preservación se ordena precisamente la servidumbre de protección (artículo 20 LC).
(…) Frente a las alegaciones del Parlamento y de la Xunta de Galicia, no puede sostenerse que la reproducción en el precepto autonómico impugnado del contenido de la regla prevista en el artículo 95.1, segundo párrafo, LC tenga por objetivo facilitar la mejor comprensión del desarrollo normativo efectuado por el legislador autonómico. La simple lectura del precepto impugnado pone de manifiesto que su contenido se limita a la regulación de la prescripción de la obligación de restitución o reposición de la legalidad en los casos en los que las infracciones de la normativa de costas se hubieran cometido en la zona de servidumbre de protección, cuestión esta de carácter básico y que compete regular al legislador estatal-
Comentario del autor:
El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado el recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 y la disposición transitoria primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas. El primero de los artículos, el 10.1 reducía a quince años el plazo establecido para la Administración a la hora de atribuir la obligación de restituir a su estado anterior obras y actuaciones ilegales realizadas en la zona de servidumbre de protección de costas. Los argumentos para determinar la inconstitucionalidad es que dicha acción de la Administración no está sujeta a ningún plazo en la Ley de Costas, que es la Ley estatal de carácter básico a la que corresponde establecer las limitaciones de uso en los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, así como para precisar su contenido y alcance (art. 149.1.23 CE).
Por otro lado, el segundo de los artículos impugnados, el artículo 11 se declara inconstitucional debido a que reproduce lo establecido en el artículo 95.1 de la Ley de Costas, sin cumplir con las obligaciones exigidas por la doctrina impuesta en sus decisiones por el Tribunal Constitucional. Esto se debe a que la sentencia considera que la reproducción no tenía por finalidad facilitar la comprensión de la legislación autonómica de desarrollo y, además, incorporaba cambios con relación a lo establecido en la ley estatal. Además, debido a su conexión con estos preceptos, la sentencia asimismo, establece también inconstitucionales y nulos los arts. 10.1, párrafo segundo, 10.2 y 10.3 y la disposición transitoria primera. Por último se establece un voto particular por uno de los ponentes contrario a la sentencia alegando que una cosa es la imprescriptibilidad de las servidumbres a las que pueden estar sujetos los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre (artículo 21.1 de la Ley de costas) y otra distinta el plazo al que pueda estar sujeto el ejercicio de la competencia por la administración para imponer al infractor la obligación de restituir y reponer las cosas a su estado original.
