Sentencia 15/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 25 de enero de 2018 (Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 72, de 23 de marzo de 2018
Temas Clave: Fondo del carbono; Cambio climático; Emisiones de gases efecto invernadero; Economía sostenible; Medio ambiente; Competencias; Reducciones verificadas de emisiones; Proyectos nacionales; Competencias ejecutivas del Estado; Dirección y organización; Consejo rector; Comisión ejecutiva; Comisión de coordinación de políticas de cambio climático; Participación de las Comunidades Autónomas; Mecanismos de colaboración; Verificadores ambientales
Resumen:
A través de esta resolución judicial, el Pleno del Tribunal resuelve el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 7.4, 8.2, 14 y 15, y la disposición adicional única del Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible. La Generalitat considera que los citados preceptos vulneran sus competencias en materia de medio ambiente basándose, con carácter general, en que el funcionamiento del fondo responde a criterios totalmente centralizados, tanto en cuanto a la toma de decisiones como a su gestión.
Como suele ser habitual en los casos de controversia competencial, la primera cuestión que aborda el Tribunal es la del encuadramiento de las disposiciones discutidas en el sistema material de distribución de competencias. Para ello, toma en consideración su doctrina sobre el ejercicio por parte del Estado de su poder de gasto, máxime teniendo en cuenta que “el fondo se dota con las aportaciones que anualmente se consignan en los presupuestos generales del Estado, y que entre sus fines está el de impulsar la actividad de las empresas en los sectores asociados a la lucha contra el cambio climático mediante la adquisición de créditos de carbono”.
Por otra parte, dado que las disposiciones cuestionadas se vinculan al cumplimiento de compromisos internacionales y comunitarios, el Tribunal tiene en cuenta la jurisprudencia según la cual “el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo”.
A continuación, examina pormenorizadamente la finalidad de las disposiciones que originan el conflicto en el marco de las normas internacionales y comunitarias de las que derivan obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para España. Todo ello bajo el paraguas de la definición de los créditos de carbono como “unidades susceptibles de transmisión que representen una tonelada de dióxido de carbono equivalente” y la creación del fondo para la compra de créditos de carbono (art. 91 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible), que según doctrina del propio Tribunal no excluye la participación autonómica (STC 91/2017, de 6 de julio).
De hecho, el Real Decreto 1494/2011 se adopta para desarrollar y concretar lo dispuesto en el citado artículo 91. A juicio del Tribunal, el fondo atiende simultáneamente al doble objetivo de generar actividad económica baja en carbono y, por otra parte, contribuye al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones. Y aquí es precisamente donde se origina la controversia. La Generalitat considera que esta norma se enmarca dentro del ámbito material relativo a la protección del medio ambiente; mientras que el Abogado del Estado lo incluye dentro del título competencial del art. 149.1.13 CE -bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica-.
El Tribunal evidencia la interdependencia existente entre la política económica y la política ambiental. Sin embargo, dado que las disposiciones en las que se centra el conflicto se refieren a la adquisición de créditos de carbono derivadas de proyectos desarrollados en España; entiende que nos encontramos ante una realidad compleja en la que están presentes diversos sectores económicos y distintos ámbitos de la actividad pública.
Examina por separado el alcance de los títulos competenciales de medio ambiente y economía, con especial atención a su relación con las competencias autonómicas invocadas, “los artículos 144.1 EAC (la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección) y 114.3 EAC (actividad de fomento en las materias de competencias compartidas)”. En tal sentido, sin negar la importancia del Real Decreto sobre la actividad económica, el Tribunal se decanta por la materia medioambiental, de tal forma que considera más específica la regla competencial del art. 149.1.23 CE y, por tanto, de aplicación preferente.
Impugnación del art. 7.4 del RD 1494/2011:
Este precepto regula con carácter general la adquisición de reducciones verificadas de emisiones derivadas de proyectos ubicados en el territorio nacional. La Generalitat considera que su apartado 4 vulnera sus competencias al atribuir al Consejo Rector del fondo la determinación de las prioridades para la adquisición de créditos de reducciones verificadas de emisiones procedentes de proyectos ubicados en el territorio nacional, en cuanto que lo considera una función de desarrollo normativo y de concreción de objetivos básicos en materia de medio ambiente que correspondería a la Generalitat.
En base a una interpretación integrada de los párrafos del art. 7.4, que abarca la determinación de las prioridades del fondo por el Consejo Rector y la posibilidad de establecer la planificación anual de la adquisición de dichos créditos conforme a los criterios establecidos en el art. 7.4; el Tribunal entiende que no se conculcan los requisitos formales que deben respetar las bases en el marco del art. 149.1.23 CE ni tampoco los materiales, por cuanto el párrafo primero del art. 7.4 no contempla un desarrollo normativo mediante disposiciones del Consejo Rector, tal y como aprecia la Generalitat, sino que “ha de interpretarse en el sentido de que atribuye al Consejo Rector una competencia de carácter ejecutivo”.
Impugnación de los artículos 7.4, 14.2 y 15.2 del RD 1494/2011:
A juicio del Tribunal, el “quid” de la cuestión está en si las atribuciones de estas competencias ejecutivas al Estado vulneran o no el orden competencial, es decir, si sus órganos de gobierno pueden adoptar decisiones sobre adquisición de créditos de carbono y gestión del fondo. Y, todo ello, por concurrir circunstancias que puedan justificar la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión del fondo. Decisiones que se llevan a cabo a través del ejercicio de una serie de funciones que se precisan en el art. 14.2 para el consejo rector y en el art. 15.2 para la comisión ejecutiva, que también se cuestionan.
Se debe tener presente que nos encontramos ante la adquisición de créditos de carbono a cargo de proyectos desarrollados en España, cuya capacidad para promover la actividad económica hipocarbónica rebasa el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Al margen de la utilización del criterio de supraterritorialidad, ha sido la necesidad de homogeneidad en los procesos de valoración de los proyectos, unido a que el cálculo de las reducciones de emisiones o el valor que se dé a las mismas sea idéntico en todo el territorio y, en definitiva, una dirección y organización unitaria del fondo; lo que ha conducido al Tribunal a considerar justificadas las funciones ejecutivas de los órganos del fondo y, por ende, a desestimar las impugnaciones referidas a estos artículos.
Impugnación de los artículos 14.1, 15.1 y disposición adicional única del RD 1494/2011:
El artículo 14.1 del Real Decreto configura el consejo rector del fondo como un órgano colegiado y de carácter interministerial, presidido por el titular de la Secretaría de Estado de Cambio Climático. Del mismo depende la comisión ejecutiva que, conforme al artículo 15.1 del Real Decreto, está presidida por el titular de la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático. La disposición adicional establece de qué forma la comisión de coordinación de políticas de cambio climático interviene en relación con las actuaciones del fondo del carbono, al actuar como órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las CCAA.
La Generalitat cuestiona la participación de las CCAA en el fondo y la forma de estar representadas. A su juicio, no se trata tanto de formar parte de sus órganos de gobierno ni de asistir como oyentes a sus reuniones, sino que las CCAA puedan intervenir de forma eficiente y suficiente en orden a determinar la cuantía y los criterios de territorialización de los fondos. Por lo que se refiere a la disposición adicional, la participación que la Generalitat reclama en el seno de dicha comisión, se refiere a la adopción de las principales cuestiones de fondo, y, concretamente, a la distribución de la cuantía destinada a la adquisición de créditos de carbono.
Por su parte, el Abogado del Estado considera que los preceptos suponen una manifestación de la potestad de autoorganización del Estado y no modifican ni desarrollan competencias ejecutivas.
El Tribunal señala que una vez reconocida la competencia del Estado para gestionar el fondo en los términos ya analizados, debe rechazarse, consecuentemente, que las Comunidades Autónomas tengan competencias decisorias en la gestión relacionada con la cuantía y los criterios de territorialización de los fondos.
A continuación, se detiene en la alegación sobre la insuficiencia de los mecanismos de colaboración con las CCAA. Ya adelanto que se declara la inconstitucionalidad de esta disposición adicional única por cuanto “no establece ningún mecanismo concreto que sirva a los efectos de garantizar que las posiciones de las distintas Comunidades Autónomas sean consideradas por el Estado al establecer las directrices del fondo para la compra de créditos de carbono, los criterios y requisitos de selección de las reducciones verificadas de emisiones que puedan ser objeto de adquisición por el fondo, o en el proceso de selección de proyectos que se ubiquen en su territorio para la adquisición de reducciones verificadas de gases de efecto invernadero”. El hecho de que se establezca la integración de un solo representante de todas las CCAA en el consejo rector del fondo, no se considera una fórmula de colaboración suficiente.
Impugnación del artículo 8.2 del RD 1494/2011:
Este precepto dice textualmente: “La Comisión Ejecutiva podrá reconocer a entidades independientes para verificar las reducciones de emisiones, a los efectos de su adquisición por el Fondo, en función de su capacidad, pudiendo tenerse en cuenta su experiencia en materia de verificación en el ámbito del régimen europeo de comercio de emisiones o de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto”.
La Generalitat reitera la vulneración de la distribución competencial por cuanto entiende que corresponde a la CA la competencia ejecutiva para reconocer a los verificadores ambientales que, en el tema de las reducciones verificadas de emisiones, actúen en su territorio.
El Tribunal examina si la comisión ejecutiva del fondo puede asumir esta competencia de ejecución con carácter básico. Su respuesta es negativa. En materia de verificación en el ámbito del régimen europeo de comercio de emisiones, la normativa básica estatal de transposición reconoció la competencia de las CCAA a los efectos de designar a los organismos de acreditación o de realizar el reconocimiento formal de verificadores. Asimismo, se regularon los criterios para la verificación de las emisiones y la acreditación de los verificadores por las CCAA. “Además, ni del texto ni del contexto en el que se sitúa el artículo 8.2 del Real Decreto 1494/2011 se infiere que en este caso sí concurran, por el contrario, los requisitos necesarios para declararlo básico”. En definitiva, el art. 8.2 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)En definitiva, a raíz del protocolo de Kioto, del Derecho de la Unión Europea, y de los instrumentos que se han articulado en España en cumplimiento de los mismos para luchar contra el cambio climático, se está promoviendo una nueva realidad económica en la que los derechos de emisiones y los créditos de carbono transmisibles son instrumentos de mercado que tienen por objeto impulsar la reducción de gases efecto invernadero de una forma eficaz y económicamente eficiente, tal y como se reconoce en el séptimo programa general de acción de la Unión en materia de medio ambiente, en donde la lucha contra el cambio climático se establece entre sus objetivos prioritarios [art. 2 b) de la Decisión 1386/2013/UE del Parlamento y del Consejo de 20 de noviembre de 2013, relativa al programa general de acción de la Unión en materia de medio ambiente hasta 2020 «vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta»), y se ha puesto de relieve en la Resolución aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 25 de Septiembre de 2015, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», en donde se establece como objetivo de desarrollo sostenible núm. 13 «adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos» (…)”
“(…) Para dirimir esta cuestión, hay que tener en cuenta que la orientación del sistema productivo español hacia un modelo hipocarbónico se configura como uno de los dos fines primordiales del fondo de carbono para una economía sostenible, y que confluye con el de la consecución de los objetivos asumidos por España de reducción de emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero. Se evidencia así la interdependencia de la política económica y de la política ambiental para alcanzar el objetivo de desarrollo sostenible, en el que el crecimiento económico, protección del medio ambiente y cohesión social deben ir de la mano (…)”.
“(…) Ciertamente, el objetivo del fondo tiene indiscutibles conexiones con las opciones y usos energéticos en cada uno de dichos sectores, pero su objeto y finalidad rebasa el de fomento de las energías renovables, o de ahorro y eficiencia energética, no proporcionando por ello el artículo 149.1.25 CE un fundamento suficiente a estas disposiciones (…)”
“(…) Dado que las previsiones del Real Decreto 1494/2011 encuentran su principal acomodo, en principio, en los ámbitos materiales de medio ambiente y economía, y que estamos ante un instrumento de gestión, la cuestión de fondo a dilucidar es si la competencia autonómica invocada puede resultar limitada en este caso por cualquiera de los títulos competenciales relevantes para dar cobertura competencial al Real Decreto impugnado, no sin antes advertir que el hecho de que la disposición final primera del Real Decreto 1494/2011 no invoque el artículo 149.1.13 como título competencial no obsta, como alega el Abogado del Estado, para que dicho título pueda en su caso enmarar también la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, puesto que «las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas» y «operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas» o de que éstos incurran en una eventual «selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7, y las allí citadas) (…)”
“(…) En el caso del Real Derecho 1494/2011, si bien atiende como ya hemos señalado a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono –por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE–, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental –en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito–, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta (…)”.
Impugnación del artículo 7.4 del RD 1494/2011:
“(…) En conclusión, el párrafo primero del artículo 7.4 no conculca los requisitos formales que, conforme a nuestra doctrina, han de respetar las bases en el marco del artículo 149.1.23 CE, en tanto que no supone el establecimiento por el consejo rector de nuevas disposiciones de carácter general, adicionales a las ya recogidas en el Real Decreto 1494/2011, en relación con la adquisición de reducciones verificadas de emisiones procedentes de proyectos ubicados en el territorio nacional (…)
Sin embargo, la Generalitat admite el carácter básico de los criterios regulados en el artículo 7.4 para establecer las prioridades en la adquisición de los créditos de carbono («pese a que vengan establecidos en una norma de rango reglamentario»). Lo que cuestiona en concreto, como hemos visto, es la posibilidad de desarrollo normativo mediante disposiciones del consejo rector, opción que ya hemos descartado en tanto que el párrafo primero del artículo 7.4 ha de interpretarse en el sentido de que atribuye al consejo rector una competencia de carácter ejecutivo, cuya adecuación al esquema constitucional de distribución de competencias se examina a continuación junto con el resto de competencias ejecutivas atribuidas a los órganos de gobierno del fondo (…)”.
Impugnación de los artículos 7.4, 14.2 y 15.2 del RD 1494/2011:
“(…) A tales efectos, es evidente que la consecución de los objetivos del fondo requiere que todos los proyectos que en España puedan optar a la venta de créditos de carbono, concurran en un proceso de valoración en el que se garantice la adecuada aplicación, en términos homogéneos, de los criterios establecidos en el artículo 7 del Real Decreto. La decisión de adquisición de créditos de carbono demanda una valoración homogénea de todos los posibles proyectos con independencia de su potencial ubicación, y, en definitiva, por un único órgano con capacidad de integrar intereses contrapuestos, de cara a seleccionar la compra de aquellos que mejor respondan a los criterios de eficiencia e innovación establecidos en el artículo 7.4. La planificación a través de directrices anuales, la precisión de los criterios y requisitos de selección de acuerdo con lo previsto en el artículo 7, incluyendo la aprobación de la metodología para el cálculo de las reducciones de emisiones para estos proyectos, y la de adquisición de créditos, son actuaciones esenciales a tales efectos, y que no pueden ser objeto de fragmentación sin menoscabo de la eficaz consecución de los objetivos del fondo (…)
En la misma línea, es fundamental que el modo en que se calculen las reducciones de emisiones o el valor que se dé a las mismas sea idéntico en todo el territorio porque, de otro modo, podrían generarse diferencias injustificadas entre proyectos análogos, quebrando la necesaria unidad del sistema e introduciendo distorsiones en la competencia (…)
A la luz del impacto del fondo en la generación de modelos de actividad económica baja en carbono y sostenible, y por resultar las previsiones de los preceptos impugnados un complemento claramente necesario para alcanzar sus fines ambientales –por ser imprescindible una dirección y organización unitaria del mismo–, es posible concluir que la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), concurrente con la que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente en los términos que ya hemos analizado (art. 144 en relación con el art. 114 EAC), justifica que los órganos del fondo asuman las cuestionadas funciones ejecutivas para la adquisición de créditos de carbono (…)”.
Impugnación de los artículos 14.1, 15.1 y disposición adicional única del RD 1494/2011
“(…)En relación con la impugnación formulada contra los artículos 14.1 y 15.1 del Real Decreto, hay que advertir que el reconocimiento de que las competencias que el artículo 7.4 Real Decreto 1494/2011 atribuye al fondo pueden fundarse legítimamente en el artículo 149.1.23 CE –por estimarse necesaria una dirección y organización unitaria del mismo para alcanzar los fines del fondo en los términos expuestos en el fundamento jurídico 6–, conlleva que su ejercicio no sea susceptible de fragmentación a través de la territorialización del fondo y de la adquisición por las Comunidades Autónomas de reducciones verificadas de emisiones de gases de efecto invernadero. Por consiguiente, tampoco cabe reconocer una intervención de las Comunidades Autónomas dirigida precisamente, como demanda la Generalitat, a «determinar la cuantía y los criterios de dicha territorialización»; una vez reconocida la competencia del Estado para gestionar el fondo en los términos ya analizados, debe rechazarse, consecuentemente, que las Comunidades Autónomas tengan competencias decisorias en dicha gestión (…)
A esto se añade que la disposición adicional única del Real Decreto 1494/2011, ahora en cuestión, ha limitado la colaboración de las Comunidades Autónomas a través de la comisión de coordinación de políticas de cambio climático a la de recibir información periódica sobre el funcionamiento del fondo y, en particular, las directrices del fondo para la compra de créditos de carbono, de las propuestas sobre los sectores prioritarios de actuación para la adquisición de reducciones verificadas de emisiones derivadas de proyectos ubicados en el territorio nacional, en relación con las cuales la comisión de coordinación «analizará y velará por la coherencia de las actuaciones del Fondo en este ámbito con las medidas aplicadas por las comunidades autónomas para reducir emisiones de gases de efecto invernadero». No establece, en definitiva, ningún mecanismo concreto que sirva a los efectos de garantizar que las posiciones de las distintas Comunidades Autónomas sean consideradas por el Estado al establecer las directrices del fondo para la compra de créditos de carbono, los criterios y requisitos de selección de las reducciones verificadas de emisiones que puedan ser objeto de adquisición por el fondo, o en el proceso de selección de proyectos que se ubiquen en su territorio para la adquisición de reducciones verificadas de gases de efecto invernadero. Funciones todas estas atribuidas al consejo rector del fondo en el artículo 14.2 del Real Decreto 1494/2011. Sin que lo dispuesto en el apartado primero, letra c) de dicho artículo, que establece la integración de un solo representante de todas las Comunidades Autónomas en dicho órgano, pueda considerarse una fórmula de colaboración suficiente a los efectos de solventar esta carencia, máxime cuando estamos en un ámbito de actuación en el que las Comunidades Autónomas pueden tener criterios o intereses contrapuestos, ya sea con el Estado o entre sí, y que afecta al ejercicio de sus competencias. Por consiguiente, procede declarar inconstitucional la disposición adicional única (…)”.
Impugnación del artículo 8.2 del RD 1494/2011:
“(…) Para el supuesto de los verificadores que actúan en el marco del régimen europeo de comercio de emisiones, el legislador estatal no consideró en su momento que concurrieran los requisitos necesarios para declarar básico, y por tanto competencia del Estado, el reconocimiento de los verificadores ambientales.
Además, ni del texto ni del contexto en el que se sitúa el artículo 8.2 del Real Decreto 1494/2011 se infiere que en este caso sí concurran, por el contrario, los requisitos necesarios para declararlo básico; en particular, no se aprecia que para este supuesto concreto «no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública … y por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado», máxime cuando los criterios que han de cumplir los verificadores ambientales en el ámbito del mercado europeo de emisiones, al que remite el propio artículo 8.2, fueron ya regulados en el Real Decreto 1315/2015 para su aplicación por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, corresponde a la Comunidades Autónomas, conforme a los criterios básicos y puntos de conexión que pueda adoptar el Estado en esta materia, el reconocimiento de dichas entidades (…)”
Comentario de la Autora:
A través del artículo 91 de la Ley de Economía Sostenible, se creó un Fondo para la compra de créditos de carbono con el objeto de generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España. Este precepto definió los elementos esenciales que determinaron su organización y funcionamiento.
A través del Real Decreto que ahora nos ocupa, se desarrolla y concreta lo dispuesto en el citado artículo 91, de cara a una efectiva puesta en funcionamiento del Fondo. En nuestro caso, son las operaciones del fondo referidas a la adquisición de reducciones verificadas de emisiones derivadas de proyectos ubicados en el territorio nacional y la certificación de las reducciones de emisión, junto con la organización del propio fondo, las cuestiones que han originado el conflicto positivo de competencias.
Dentro de un sector en el que confluyen la economía y la protección del medio ambiente, el Tribunal se ha decantado por encuadrar las normas impugnadas en el segundo ámbito competencial, por cuanto considera más específica la regla competencial del artículo 149.1.23 CE. Una de las cuestiones objeto de controversia es si la reserva al Estado de las competencias ejecutivas atinentes a la adquisición de créditos de carbono y a la gestión del fondo, se pueden justificar desde un punto de vista constitucional. Una vez valoradas las condiciones que determinaron con carácter excepcional la gestión centralizada del fondo, el Tribunal se decanta por desestimar las impugnaciones planteadas amparándose en la necesidad de una dirección y organización unitaria del mismo, que impide la asunción de competencias decisorias por parte de la Comunidad Autónoma en dicha gestión.
Distinta suerte corre el diseño de los mecanismos de colaboración establecidos con las Comunidades Autónomas, declarado inconstitucional. No se ha establecido una fórmula de colaboración idónea ni adecuada con el fin de cohonestar el ejercicio de las distintas competencias estales y autonómicas en materia de cambio climático; por lo que será necesario encontrar fórmulas que aseguren un mayor equilibrio.
Tampoco se reputa de carácter básico la acreditación de las entidades que verifiquen las reducciones de emisiones contaminantes los verificadores, por lo que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo el reconocimiento de dichas entidades. En definitiva, no se puede atribuir al Estado como competencia de ejecución de carácter básico.
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