Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de noviembre de 2015 (Ponente: Adela Asua Batarrita)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 296, de 11 de diciembre de 2015
Temas Clave: Cuestión de inconstitucionalidad; Ejecución de sentencia; Nulidad de Reglamento; Convalidación de actuaciones y obras; Aguas; Confederaciones Hidrográficas; Dominio público hidráulico; Políticas de medio ambiente
Resumen:
El Pleno del Tribunal Constitucional examina en este supuesto concreto la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (en adelante, la Sala) en el curso del incidente de ejecución de la Sentencia del mismo órgano judicial, de 24 de noviembre de 2009, que declaró nulo de pleno derecho el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptaron medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos de la sequía en la cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro.
El problema se plantea en el incidente de ejecución de sentencia que se apertura a instancia de la “Plataforma para la defensa del río Castril Siglo XXI”, que culminó con un auto de la Sala en el que se acordó la inmediata paralización de determinadas obras de emergencia para la conducción de abastecimiento a Baza desde el embalse del Portillo así como de los expedientes de expropiación de las fincas afectadas por dichas obras.
Se agrava el supuesto planteado con la aprobación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, cuya disposición adicional decimoquinta dice expresamente lo siguiente: «1. Se convalidan todas las obras y actuaciones relativas a la ordenación de los recursos hídricos en las cuencas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, derivadas de la ejecución del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009.Dichas actuaciones tendrán la consideración de emergencia a los efectos prevenidos en el artículo 97 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, las actuaciones aprobadas al amparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, cuyo régimen jurídico se convalida por la presente disposición, llevan implícita la declaración de utilidad pública, a los efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación.»
La Sala entiende que esta disposición entraña un ejercicio abusivo del poder legislativo y una infracción de la garantía de los bienes y derechos prevista en el art. 33 CE, al tratar de impedir la ejecución de una sentencia firme en sus propios términos.
En relación con la alegación de infracción del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad por considerar que esta disposición ha sido aprobada “ad causam y sin justificación suficiente”, el Pleno considera que lo que en realidad plantea la Sala es el problema de la conformidad de las leyes singulares con determinados preceptos constitucionales; de ahí que recuerde con carácter previo su doctrina sobre este extremo (STC 129/2013, de 4 de junio, STC 203/2013, STC 50/2015), con el fin de establecer la naturaleza y el tipo de la disposición impugnada, que encuadra dentro de la modalidad de ley autoaplicativa y de ley de supuesto de hecho concreto.
Sentada la naturaleza de la ley singular, el Pleno examina en primer lugar si el supuesto de hecho de la DA 15ª tiene una justificación objetiva y, en este caso, si la utilización de la ley es proporcionada a la excepcionalidad que se trata de atender. Al efecto, acude a las particularidades de las denominadas por el Tribunal “leyes de convalidación” o “convalidaciones legislativas” con el fin de explicar el alcance de la intervención del legislador que, a través de la aprobación de una norma con rango de ley, pretende eliminar los efectos, en todo o en parte, de una declaración judicial de ilegalidad ya recaída. Al mismo tiempo, pone de relieve una serie de hechos destacables en orden a la potestad del Gobierno y su régimen jurídico a la hora de adoptar una serie de medidas para superar una situación de extrema escasez de agua en determinadas cuencas hidrográficas.
Con arreglo a las premisas anteriores, el Tribunal entiende que las obras y actuaciones convalidadas por la ley eran de una trascendencia tal que atendían a intereses constitucionales de primer orden, como era la cobertura de las necesidades de agua de la población; por lo que llega a la conclusión de que la disposición era una medida proporcionada y razonable.
Acerca de la posible infracción por la DA15ª del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes; el Tribunal repara en el contenido objetivo de este derecho y en la imposibilidad de que la ley pudiera tener como efecto directo el impedir que se cumpla un determinado fallo judicial. Sin embargo, una vez ponderadas las circunstancias del caso, baraja la posibilidad de que tal afectación pudiera venir justificada. Y así lo ha entendido precisamente al afirmar que no cabe reprochar al legislador la usurpación de la potestad exclusiva de los órganos judiciales por cuanto se trata de la convalidación de obras y actuaciones que han sido realizadas o aprobadas.
Sobre la base de que al Tribunal únicamente le corresponde revisar si el contenido del fallo de la sentencia firme resulta contrariado y si la norma de ley controvertida ha venido a desvirtuarlo y a impedir su ejecución, el Pleno concluye que la disposición de la ley que se cuestiona no ha implicado la infracción del derecho fundamental a la ejecución porque “no ha hecho imposible la ejecución o el cumplimiento de la sentencia que anuló el Real decreto 1419/2005”. Es más, entiende que el art. 24 CE no le impide al legislador regular ni estabilizar situaciones jurídicas surgidas de una disposición reglamentaria declarada nula sobre las que la Sala no se pronunció al dictar aquella anulación.
En definitiva, el Tribunal desestima la cuestión de inconstitucionalidad, si bien existe un voto particular a través del cual se cuestiona la separación del Pleno de su propia doctrina sentada en la Sentencia 50/2015, de 5 de marzo, respecto al alcance del derecho a la ejecución de sentencias cuando éstas contienen un fallo meramente anulatorio de normas reglamentarias.
Destacamos los siguientes extractos:
-Sobre las leyes singulares: “(…) Ciertamente, la disposición aquí cuestionada presenta al mismo tiempo caracteres de ley autoaplicativa y de ley de supuesto de hecho concreto. Por una parte, al proyectarse sus efectos sobre actuaciones administrativas realizadas en el pasado, es evidente que la disposición cuestionada no es susceptible de ser aplicada a nuevos supuestos de hecho. Tampoco requiere de actos administrativos de aplicación, pues la convalidación legislativa realizada es autosuficiente. Estas características aproximan la disposición legal cuestionada a una ley autoaplicativa (…)En efecto, mediante la convalidación que dispone, el legislador trata de resolver un concreto problema planteado a las Administraciones afectadas con la anulación del Real Decreto 1419/2005 por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009; en otras palabras, la disposición cuestionada busca un objetivo concreto y determinado, remediar las posibles consecuencias jurídicas invalidantes derivadas de una Sentencia declaratoria de la nulidad de una disposición administrativa de carácter general. Por tanto, la utilización de la ley no responde en el presente caso al ejercicio normal de la potestad legislativa, sino a una situación excepcional que ha de justificar el recurso a una norma de ese rango. Desde esta perspectiva, la calificación de la norma cuestionada como ley de supuesto de hecho concreto tampoco es inadecuada (…)”
-Sobre las convalidaciones legislativas: “(…) Si el contenido de la disposición anulada es en sí mismo legal, la Administración siempre podrá volver a establecerla mediante una nueva declaración de voluntad libre de cualquier vicio procedimental, conservando incluso los trámites válidos empleados en la elaboración del declarado nulo. (…) Esto es algo que el propio órgano judicial promovente de la cuestión de inconstitucionalidad también admite, pues sostiene que los vicios de procedimiento que aquejaban al Real Decreto anulado eran subsanables, si bien discrepa de la forma empleada a tal fin por el legislador y sostiene que solo cabía la elaboración de una nueva norma reglamentaria que observara los trámites incumplidos o bien la tramitación parlamentaria que incluyese los informes técnicos que permitieran subsanar los referidos defectos de procedimiento y constatar la adecuación a Derecho y racionalidad de las actuaciones y obras (…)”.
-Sobre los hechos destacados: “(…)En definitiva, la convalidación que dispone la disposición adicional decimoquinta no es fruto de una modificación del ordenamiento dirigida a proporcionar encaje jurídico a unas obras y actuaciones administrativas ya realizadas que habían carecido de él, ni consecuencia de una modificación del ordenamiento para articular de modo diferente los intereses que el legislador considere dignos de protección por ley, posibilidad ésta que, dentro de los límites constitucionales que el legislador debe siempre respetar, no vendría tampoco vedada de forma absoluta, según nuestra jurisprudencia, por la exigencia constitucional de la efectividad de las Sentencias firmes (STC 312/2006, FJ 4) (…)”.
-Sobre la justificación objetiva y proporcionada de la norma convalidante cuestionada: “(…) No puede reprocharse una falta de justificación objetiva a la voluntad del legislador de que las diversas obras y actuaciones de ordenación de los recursos hídricos realizadas durante un periodo de cuatro años en el ámbito territorial de tres confederaciones hidrográficas adquirieran plena validez y eficacia, procurando arbitrar, dentro del margen de discrecionalidad propio del legislador, «una solución adecuada, a una situación singular» (…)
Dada la trascendencia de las obras y actuaciones realizadas para la satisfacción de intereses de relevancia constitucional y la incertidumbre que podía aquejar a la validez de dichas obras y actuaciones tras la anulación del Real Decreto 1419/2005, por una parte, y la inexistencia de remedios alternativos para conseguir con igual eficacia la preservación de aquellas obras y actuaciones, por otra, se puede concluir que la utilización de la ley para su convalidación era una medida razonable y proporcionada a la situación excepcional que se trataba de remediar con su aprobación (…)”.
-Sobre la infracción del art. 24 CE: “(…) Es pertinente, en efecto, recordar y puntualizar lo siguiente: a) La disposición adicional decimoquinta de la Ley 22/2011, según dijimos, no convalida el Real Decreto 1419/2005, anulado por Sentencia del Tribunal Supremo, ni tampoco lo eleva de rango. Por un lado, confirma, como igualmente hemos observado, concretas consecuencias jurídicas previstas no solo en el artículo 6 del Real Decreto anulado (números 1, párrafo segundo, y 2 de la regla legal cuestionada) sino también en los artículos 58 del texto refundido de la Ley de aguas y 72 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público; y, por otro lado, convalida, en relación con ello, las «actuaciones», o «todas las obras y actuaciones», «realizadas» o «aprobadas», dice la norma, «al amparo» de aquel reglamento o «derivadas de la ejecución» del mismo, actuaciones, se añade, «cuyo régimen jurídico se convalida por la presente disposición» (…)
b) Sin duda el precepto legal cuestionado habría de tener efectos en el incidente de ejecución forzosa hoy en suspenso. No obstante, la disposición adicional decimoquinta no da «cobertura legislativa a actuaciones administrativas declaradas nulas», como se dice en el Auto de planteamiento, si por tales se entienden las adoptadas sobre la base del Real Decreto, pues la Sentencia cuya ejecución se tramita no se pronunció, al menos no expresamente, sobre los actos de aplicación y ejecución de la norma reglamentaria que anuló (…)
Estima al juzgador a quo, ciertamente, que la norma cuestionada deja «sin efectos prácticos» la anulación del Real Decreto 1419/2005. Pero lo que ante todo se ha de considerar cuando se discute, como aquí es el caso, la compatibilidad de una disposición de ley con el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes es —vale reiterar— si el fallo mismo ha devenido inejecutable o ha sido contradicho por obra directa del precepto legal, sólo tras de lo cual procedería enjuiciar si a tal resultado se llegó para alcanzar un fin legítimo y sin incurrir en desproporción. No otra cosa examinamos en su día, por ese mismo orden, en las SSTC 73/2000 y 312/2006, a las que nos venimos refiriendo y que el Auto de planteamiento también cita.
Lo que en supuestos como el actual no podemos escrutar –por lo que se refiere al primero de los pasos señalados– es si alguna de las posibles consecuencias mediatas, segundas o derivadas que puedan llegar a inferirse por el juzgador de un cierto fallo ha sido, en cualquier sentido o aspecto, afectada por la ley sobrevenida, pues si tal hiciéramos perdería toda objetividad el control de la norma legal” (…)
No cabe, así las cosas, sino rechazar que la disposición cuestionada haya menoscabado el derecho fundamental a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, derecho no afectado siquiera, reiteramos, por este precepto legal. Ni la disposición adicional decimoquinta, en efecto, contradice abierta o frontalmente el fallo de la Sentencia de 24 de noviembre de 2009, ni cabría argüir, en consecuencia, que los ejecutantes hayan visto malograda, en su virtud, una certeza o expectativa de buen derecho en orden a que las actuaciones administrativas cuya pervivencia controvierten sean removidas. Tales certezas o expectativas, de abrigarse, no provendrían inmediatamente del fallo de aquella Sentencia, por más que hayan podido ser inicialmente acogidas por el juzgador a quo en el ejercicio, ahora infiscalizable, de la jurisdicción que ejerce y sobre la base de su interpretación, igualmente ajena a nuestro control, de aquel pronunciamiento, no desvirtuado ni contradicho de manera directa –esto es lo que aquí importa– por la regla legal (…)”.
-Sobre el voto particular: “(…) Ahora bien, la doctrina sobre el alcance del derecho a la ejecución de las sentencias anulatorias de normas reglamentarias es necesariamente la misma en este caso y en el resuelto en la STC 50/2015 y es mi opinión, ya expresada en mi anterior Voto particular, que la mera interferencia de una ley con las consecuencias o efectos de la anulación del reglamento no es suficiente para considerar infringido el art. 24 CE, ya que el fallo de la Sentencia ha de entenderse cumplido con la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma reglamentaria (…)”
Comentario de la Autora:
Aparentemente, el contenido de esta sentencia no se refiere directamente a una materia jurídico ambiental concreta; pero lo cierto es que su selección ha venido precedida por el alcance del Real decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro; cuya entrada en vigor se produjo el 17 de diciembre de 2005 y cuya vigencia se extendió, prórrogas incluidas, hasta el 30 de noviembre de 2009 . El objeto de esta disposición, que se dictó al amparo del art. 58 del texto refundido de la Ley de Aguas, fue el establecimiento de las medidas necesarias para paliar la situación de extrema escasez de agua en que se encontraba el ámbito territorial definido en los Planes Hidrológicos de las Confederaciones Hidrográficas de aquellos ríos; al tiempo de declarar actuaciones de emergencia las derivadas de su ejecución a los efectos prevenidos en el artículo 72 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Se debe destacar que el propio Real decreto ya señaló en su anexo I la relación de actuaciones declaradas de emergencia, para las cuales declaró la urgente ocupación de los terrenos afectados.
El problema es que tal disposición reglamentaria fue declarada nula, esencialmente por vicios procedimentales, a través de la sentencia de la Sala del Tribunal Supremo citada a lo largo de este comentario de fecha 24 de noviembre de 2009, casi al mismo tiempo de la finalización de su vigencia. La cuestión controvertida que se plantea es que en el trámite de ejecución de sentencia se acuerda la suspensión de determinadas obras y de los expedientes de expropiación, que posteriormente fueron convalidados a través de la DA15ª de la Ley de residuos y suelos contaminados de 28 de julio de 2011, cuyo contenido nada tiene que ver con el de aquella DA. Coloquialmente hablando, el Tribunal Supremo se pregunta de qué ha servido la declaración de nulidad de un reglamento por sentencia firme y dónde ha quedado la potestad de su ejecución, en la que se ha entrometido el legislador, con una clara vulneración del art. 24 CE.
Sin perjuicio del desenlace final, lo cierto es que debe ponerse especial énfasis en el transcurso del tiempo -seguramente por circunstancias ajenas a la voluntad del juzgador- que arrojan como resultado que un decreto sea anulado seis días antes de la pérdida de su vigencia, por lo que las consecuencias jurídicas derivadas del mismo se llevaban produciendo durante cuatro años. Es cierto que la concepción de un proceso equitativo no casa bien con la interferencia del legislador en la administración de justicia, pero en este caso, incluso para los afectados, existía una apariencia de buen derecho derivada de la aplicación de la disposición reglamentaria que, a mi juicio, convenía estabilizar, máxime teniendo en cuenta que se trataba de unas obras e instalaciones conectadas con bienes constitucionalmente protegidos en los arts. 15, 31.2, 40, 43 y 45 CE.
Ahora bien, la cobertura legislativa debiera haber alcanzado a las actuaciones y obras públicas ya concluidas y no a todas las que pudieran devenir en el futuro. En tal caso, sí que podría considerarse que con la disposición adicional cuestionada se pretendía sortear la sentencia del Tribunal Supremo, teniendo en cuenta que se aprueba año y medio después de la sentencia de declaración de nulidad. A partir de esta sentencia, le resta al órgano judicial desbrozar la senda de la ejecución de su propia sentencia, tarea de gran complejidad práctica.
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