Sentencia 76/2022, de 18 de julio de 2022, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Pedro José González-Trevijano Sánchez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial del Estado de fecha 18 de julio de 2022, número 171
Palabras clave: Silencio administrativo. Licencia ambiental. Control ambiental. Evaluación de impacto ambiental.
Resumen:
El Juzgado de lo Contencioso número 2 de Alicante, debido a una cuestión planteada en su jurisdicción, es el órgano que promueve la presente cuestión de inconstitucionalidad. El objeto del proceso el art. 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana (en adelante, Ley 6/2014), por posible infracción de los apartados 23 y 18 del art. 149.1 CE. El art. 60 de la citada ley regula los plazos de resolución y notificación de la licencia ambiental que se define en el art. 4.12 de la citada ley, y que se regula en su título III. En su apartado primero dispone que el plazo máximo para resolver y notificar la licencia ambiental será de seis meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del ayuntamiento competente para resolver.
El apartado segundo, objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, establece el sentido del silencio administrativo, una vez pasado ese plazo, de la siguiente manera: «Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública.»
En el presente caso, una mercantil solicitó al Ayuntamiento de San Vicente del Raspeig (Alicante) licencia ambiental para desarrollar en dicho municipio la actividad de almacén y gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, actividad sometida también a evaluación de impacto ambiental.
Ante la falta de emisión del informe de evaluación ambiental por parte de la Generalitat Valenciana, y transcurrido el plazo de seis meses desde que se solicitó la licencia, la entidad actora alegó, en el marco del recurso contencioso-administrativo planteado ante el Juzgado que su solicitud ha sido estimada, conforme al apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014.
La actora, es decir, el Juzgado de lo Contencioso de Alicante, argumenta que dicho apartado segundo del art. 60, de la Ley 6/2014 podría incurrir en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta del art. 149.1.23 CE puesto que el art. 10 LEA dispone que «[l]a falta de emisión de […] la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental, en los plazos legalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable». De modo que la previsión de silencio positivo implica rebajar el nivel de protección del medio ambiente establecido en la norma básica.
El letrado de las Corts Valencianes y el letrado de la Generalitat Valenciana, por el contrario, se oponen a su admisión, y piden subsidiariamente su desestimación por considerar que no se cumple el presupuesto de aplicabilidad necesario. Mientras que el abogado del Estado y la fiscalía no aprecian tal concurrencia. Finalmente, estos argumentos son rechazados por el Tribunal.
Aclara la sentencia que las comunidades autónomas pueden adoptar normas complementarias o accesorias «pero respetando en todo caso las reglas del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas adoptadas por el Estado ex artículo 149.1.18 [CE], y sin perjuicio de las disposiciones básicas adoptadas al amparo del artículo 149.1.23 CE» [STC 53/2017, FJ 5 b)]. Al proyectar esta doctrina sobre el art. 10 LEA se llega a la conclusión de que estamos ante una disposición procedimental que es esencial para garantizar la efectividad de la evaluación ambiental como instrumento de tutela preventiva.
Sobre el alcance del art. 60.2 de la Ley 6/2014 en su contenido confirma que el principal objetivo de esta ley es el de protección del medio ambiente, sin perjuicio de que tiene también como finalidad la «reducción de trámites para el funcionamiento y puesta en marcha de las actividades económicas, así como los de simplificación administrativa y reducción de cargas económicas [que] están presentes en el conjunto del sistema de intervención administrativa ambiental». Conforme a su artículo 1, su objeto concreto es «establecer el régimen jurídico al que se someten las actividades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley en función de su potencial incidencia ambiental». Sin lugar a dudas, teniendo en cuenta que la actividad en este caso fue la de almacén y gestión de residuos de aparatos electrónicos y eléctricos, puede tener importantes consecuencias negativas en el medio ambiente.
En este contexto, la regla del silencio positivo dispuesta por el art. 60.2 de esta ley autonómica resulta claramente contraria a la regla del silencio negativo introducida por el art. 24.1 LPACAP. Se trata de una contradicción efectiva e insalvable.
Además, esta regla del silencio positivo vulnera también la competencia estatal en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), al infringir el art. 10 LEA (lo que defendía tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Público).
Igualmente, la regla del silencio que contempla el art. 60.2 de la Ley 6/2014 vulnera también el art. 10 LEA en los supuestos de los proyectos que, como en este caso, tienen que ser previamente sometidos a evaluación de impacto ambiental antes de otorgarse la licencia ambiental, y, por consiguiente, es contrario al art. 149.1.23 de la Constitución Española.
También incurre en contradicción tanto con el art. 24.1 LPACAP como con el art. 10 LEA, y que dicha contradicción es efectiva e insalvable, pues, por una parte, el art. 24.1 LPACAP y el art. 60.2 de la Ley 6/2014 establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles; y, además, posibilita una resolución por silencio que es incompatible con lo dispuesto por el art. 10 LEA ante la falta de una evaluación de impacto ambiental preceptiva.
Por todo ello, el apartado 2 del art. 60 de la Ley 6/2014 debe ser declarado inconstitucional por vulnerar indirecta o mediatamente el artículo 149.1.18 y 23 CE, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el artículo 39.1 LOTC.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El correcto entendimiento del objeto de la cuestión que se somete a enjuiciamiento precisa que, como hace el juzgado, dicha norma se ponga en relación con los apartados primero y quinto del art. 14 de la misma ley, en donde se regula la integración y coordinación de la licencia ambiental con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en los siguientes términos: «1. Los proyectos, públicos o privados, sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la normativa vigente en la materia, deberán obtener declaración de impacto ambiental favorable con carácter previo a la concesión de la autorización ambiental integrada o la licencia ambiental […]. […] 5. .”
“(…) En definitiva, en los casos que invocan los letrados autonómicos concurren como elementos comunes que la norma estatal de contraste tenía carácter de legislación básica y que era posterior a la disposición de la ley autonómica. Además, allí en donde existía legislación básica previa, la ley autonómica se limitaba a reproducirla, y el conflicto surgía al modificar el legislador estatal en un sentido tal que la norma autonómica devenía incompatible con la misma. Estos presupuestos no se dan en el asunto que ahora examinamos: ni en relación con el art. 10 LEA ni en relación con el art. 24.1 LPACAP, que invoca el órgano judicial cuando plantea la posible inconstitucionalidad mediata del art. 60.2 de la Ley 6/2014 por vulneración de los arts. 149.1.23 y 149.1.18 CE respectivamente.”
“(…) Tal y como ya se ha expuesto el órgano judicial plantea la cuestión en términos competenciales y de inconstitucionalidad mediata: no por incompatibilidad directa del art. 60.2 de la Ley 6/2014 con la Constitución, sino por su eventual contradicción con el art. 24.1 LPACAP (una disposición del procedimiento administrativo común, adoptada en el ejercicio de la competencia exclusiva que confiere al Estado el art. 149.1.18 CE en este ámbito), así como del art. 10 LEA (un precepto adoptado como básico en materia de medio ambiente, conforme al art. 149.1.23 CE).”
“(…) En cuanto a la licencia que reclama por silencio positivo la entidad recurrente en el procedimiento a quo, en aplicación del art. 60.2 de la Ley 6/2014, se configura como un instrumento de «intervención administrativa ambiental», que otorga el órgano competente del municipio en el que se ubique la instalación a través de la cual se autorizan las actividades no sometidas a autorización ambiental integrada y que figuran en el anexo II [arts. 4.12 y 13.1 b) de la Ley 6/2014].”.
Comentario del Autor:
El Tribunal Constitucional declara contrario a la Constitución y, por consiguiente, nulo, el apartado segundo del art. 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades. Una empresa solicitó la licencia ambiental para una actividad de almacén y gestión de residuos, sin embargo, el órgano autonómico no emitió informe de evaluación ambiental, y al trascurrir 6 meses, entendió la empresa que dicha solicitud había sido estimada por silencio positivo.
Los argumentos de la Generalitat son desestimados ya que la finalidad de la evaluación de impacto ambiental es la de analizar técnicamente una actividad con efectos en el medio ambiente, y no la de permitir o denegar una actividad. Finalmente, el recurso es estimado pues el Tribunal entiende que la regla del silencio positivo es contraria a la regla del silencio negativo del art. 24.1 LPACAP, además de infringir la competencia estatal en materia de legislación básica sobre la protección del medio ambiente (149.1.23 de la CE), al infringir el art. 10 LEA.
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