Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 13 de marzo de 2013 (Ponente: Manuel Aragón Reyes)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 86, de 10 de abril de 2013
Temas Clave: Biodiversidad, Red Natura 2000; Planes y proyectos; Certificación sobre afección de proyectos en ZEC y ZEPAS; Conflicto positivo de competencias; Comunidad autónoma de Aragón
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, la Sala resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Aragón contra la certificación 9 de noviembre de 2002 sobre afección de los proyectos y actuaciones a la conservación de la diversidad en las zonas especiales de conservación y en las zonas de especial protección para las aves, expedida por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente, en relación con el proyecto titulado «Construcción de abastecimiento de Agua a Lleida y núcleos urbanos de la zona regable del canal de Piñana, fase II», por considerar que se invade su competencia exclusiva autonómica en materia de espacios naturales protegidos. A sensu contrario, la Abogacía del Estado defiende la constitucionalidad de la actuación impugnada.
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre si las modificaciones normativas acaecidas durante la pendencia de este proceso han supuesto que el recurso perdiera su objeto. Para ello, tiene en cuenta la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1421/2006, de 1 de diciembre en el artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y la Disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Y llega a la conclusión de que pervive el objeto del recurso.
En realidad, la Sala decide sobre si la expedición de este tipo de certificaciones es una materia que se encuadra en la competencia sustantiva que se materializa con la obra o actividad cuya incidencia se evalúa o, por el contrario, se encuadra en la competencia sobre espacios naturales protegidos que corresponde en exclusiva a la CA de Aragón. La Sala nos recuerda su doctrina constitucional establecida en la STC 149/2012, de 5 de julio (comentada en “Actualidad Jurídica Ambiental de fecha 25 de septiembre de 2012) y llega a la conclusión de que el razonamiento expuesto en aquella sobre el elemento determinante para encuadrar la competencia de este tipo de certificación, que no es otro que su vínculo finalista con la decisión de realizar o no la obra o actividad cuyas consecuencias se evalúan, resulta perfectamente trasladable al caso que ahora nos ocupa. Por lo que en síntesis declara que esta clase específica de evaluación ambiental se incardina en la competencia sustantiva estatal y no en la competencia autonómica exclusiva sobre espacios protegidos.
La Sala añade que la Certificación de 9 de noviembre de 2002 se inscribe en el ámbito de un procedimiento de solicitud de fondos de cohesión de la Unión Europea cuya finalidad inmediata es la obtención de la financiación del proyecto y la mediata es la realización de la obra; por lo que el proyecto no tiene como objeto actuar en la gestión de los lugares de la Red Natura 2000.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)En el presente conflicto, el Gobierno de Aragón centra su esfuerzo argumental en que dichas certificaciones, dado que tienen por objeto facilitar la información ambiental específica en tanto que circunscrita a las repercusiones de un proyecto sobre un determinado espacio, no constituyen tanto una técnica transversal (como lo es la evaluación de impacto ambiental) como un mecanismo de control de índole sectorial y se incardina, en consecuencia, en su competencia exclusiva sobre espacios naturales protegidos (no en su competencia sobre gestión de la protección ambiental) y no, por tanto, en la competencia sustantiva del Estado que ampara la obra o actividad cuya eventual afectación se valora (…)”
“(…) La evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación es una técnica muy similar a la evaluación de impacto ambiental, pues al igual que ésta tiene por finalidad que las Administraciones públicas valoren la afección al medio ambiente –aunque en este caso, la valoración se limite a la afección a un elemento específico del medio ambiente– cuando hayan de decidir acerca de la autorización o aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura 2000. Es decir, se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios (…)”
“ (…) Queda fuera de esa función ejecutiva en materia de espacios naturales protegidos la evaluación de la repercusión que para un lugar concreto conlleva una obra o actividad cuando está orientada a facilitar al órgano competente sobre ella la información ambiental específica para decidir si se realiza o no y, en su caso, en qué condiciones se hace, pues una evaluación así configurada tiene una finalidad estrechamente vinculada con la obra o actividad de que se trate, cual es que todos los entes públicos valoren el medio ambiente, en este caso un elemento específico del medio ambiente, cuando ejercen sus atribuciones sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia, valoración ambiental que, como no podía ser de otra manera, debe tener en cuenta los objetivos de conservación del lugar de que se trate, como expresamente constata tanto el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 como el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008 (…)”
“(…) De esta descripción de la certificación objeto de este conflicto se desprende que el proyecto cuyas repercusiones se examina no tiene como objeto inmediato actuar en la gestión de los lugares de la Red Natura 2000, sino asegurar que una obra de infraestructura orientada a favorecer el abastecimiento de agua a municipios de gran población usando para ello aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma, que es a todas luces una competencia del Estado (arts. 149.1.22 y 149.1.24 CE), incorpore en su realización la consideración de sus efectos respecto de ese tipo de espacios naturales protegidos.
De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, y dada la función instrumental que desempeña en relación a una obra de evidente competencia estatal, hemos de concluir que la certificación objeto del conflicto resulta amparada por la competencia sustantiva estatal de la que es ejercicio el proyecto examinado y que, en consecuencia, no supone una invasión de la competencia exclusiva que corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón sobre los espacios naturales protegidos que se encuentran en su territorio, procediendo por todo ello desestimar este conflicto positivo de competencia (…)
Comentario de la Autora:
A través de esta resolución judicial no se cuestiona si la emisión de certificados sobre afección de proyectos a la Red Natura 2000 es una materia sobre la que concurren dos competencias, la sustantiva del Estado y la autonómica sobre espacios naturales protegidos sino que aclara en cuál de ellas debe encuadrarse la materia controvertida. En principio, si la gestión de los espacios naturales protegidos corresponde en exclusiva a la CA de Aragón y estatutariamente le viene conferida una función ejecutiva en el ámbito de la protección del medio ambiente, cabría pensar que la competencia para formular esta certificación debiera recaer en la CA., máxime tratándose de un proyecto que pudiera ocasionar perjuicios en los espacios incluidos en Red Natura 2000 de su propio territorio. Sin embargo, la evaluación que efectúa la Dirección General de Medio Ambiente, sobre la afectación medioambiental de este concreto proyecto no va a encontrar su encuadre en la facultad de gestión de un espacio protegido sino en el ejercicio de la competencia que ampara la realización de la obra. Lógicamente, la Administración competente para autorizar la obra debe supervisar la incidencia que el proyecto pudiera tener sobre los citados espacios e imponer las condiciones a las que su ejecución deba subordinarse.
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