Sentencia 143/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional de 14 de diciembre de 2017 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 15, de 17 de enero de 2018
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Rehabilitación y regeneración urbana; Urbanismo
Resumen:
El Pleno del Tribunal Constitucional analiza el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña a través del cual impugna los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, y 15, la disposición transitoria primera, el apartado quinto de la disposición final duodécima -en cuanto da nueva redacción a los apartados séptimo y octavo del artículo 9 de la Ley de suelo (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio)- y la disposición final decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. Todo ello por considerar que estos preceptos no encontrarían cobertura en los títulos competenciales que asisten al Estado, por lo que se estarían vulnerando las competencias autonómicas en materia de urbanismo, vivienda y procedimiento administrativo.
Con carácter previo al análisis del fondo del asunto, resulta necesario puntualizar que tras la impugnación de estos preceptos, se aprobó el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, actualmente en vigor, y que ha derogado todos los preceptos ahora recurridos.
No obstante, recuerda el Tribunal Constitucional -F. 1º- que los preceptos impugnados referidos a la Ley 8/2013 se han incorporado al Real Decreto Legislativo 7/2015, por lo que decide continuar con el enjuiciamiento de los preceptos al no haberse perdido el objeto del recurso de inconstitucionalidad, “debiendo proyectarse lo que sobre el mismo se resuelva a los equivalentes preceptos del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana que los reproducen”. Excepción hecha de los artículos 5 y 13.2.b) que desaparecen en el nuevo texto refundido, por lo que respecto de éstos el proceso ha perdido su objeto.
Dicho lo cual, y tras el análisis que efectúa el Tribunal Constitucional acerca de las competencias en materia de urbanismo, vivienda o procedimiento administrativo, y su reparto entre el Estado y las Comunidades Autónomas -F. 2º-, se procede a analizar la impugnación de los diferentes preceptos:
a) Se alega, en primer lugar, la inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley 8/2013 y, por conexión con éste, de los artículos 5 y 6, la disposición transitoria primera y la disposición final decimoctava, por vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente en materia de urbanismo y vivienda.
Este artículo 4 regula el denominado Informe de Evaluación de Edificios, a fin de acreditar la situación en la que se encuentran los edificios residenciales de vivienda colectiva en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos.
Según se indica a continuación en este artículo 4, dicho Informe debía contener los siguientes extremos:
(i) La evaluación del estado de conservación del edificio.
(ii) La evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización del edificio, de acuerdo con la normativa vigente, estableciendo si el edificio es susceptible o no de realizar ajustes razonables para satisfacerlas.
(iii) La certificación de la eficiencia energética del edificio.
Al margen, se establecían otras consideraciones, como su periodicidad mínima de diez años, o la obligación de remitir una copia del mismo al organismo que determine la Comunidad Autónoma, con el fin de que dicha información forme parte de un Registro integrado único.
Por su parte, la disposición transitoria primera establecía la obligación de disponer del Informe en una serie de edificios (para los de tipología residencial colectiva en el plazo de cinco años desde que adquieran una antigüedad de cincuenta, y otros supuestos).
A tenor de esta disposición transitoria primera, entiende el Tribunal Constitucional -F. 3º- que la exigencia del informe no depende de lo que determinen las Administraciones competentes en materia urbanística y vivienda, sino que se impone por el Estado directamente a los titulares de los edificios a los que se refiere la citada disposición transitoria, en los plazos en ella establecidos.
Además, para completar la impugnación del artículo 4, hay que tener en cuenta que el artículo 6 (también impugnado en este momento) “privatiza” la realización de estos Informes de Evaluación, en cuanto a que establece que el mismo “podrá ser suscrito tanto por los técnicos facultativos competentes como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las Comunidades Autónomas, siempre que cuenten con dichos técnicos”.
Entiende el Tribunal que a través de este precepto se estaría privatizando, siquiera indirectamente, la función pública de inspección y control para el ejercicio de las competencias urbanísticas de otras Administraciones.
A tenor de todo ello, y en el juicio de constitucionalidad que sobre este primer grupo de preceptos impugnados, entiende el Tribunal Constitucional que, de los tres extremos que comprende el Informe de Evaluación de Edificios, el único que encontraría acomodo en competencias estatales sería el concerniente a la certificación de la eficiencia energética –ex artículo 149.1.23 de la Constitución-.
Por lo que respecta a los demás extremos, el Tribunal Constitucional no encuentra competencias estatales que sustenten su permanencia en el ordenamiento. De esta manera, anula el artículo 4 (excepción hecha de su apartado 1) y, por su carácter instrumental, el artículo 6, la disposición transitoria primera y la disposición final decimoctava. Declaración que se extiende, conforme he indicado más arriba, a los artículos 29, excepto su apartado primero, y 30, así como a la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana vigente (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
b) En segundo lugar (a partir del F. 9º) se impugnan los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15, concerniente a las “actuaciones sobre medio urbano”.
Estos preceptos establecen el régimen jurídico de las actuaciones sobre el medio urbano, definiendo su objeto -artículo 7-, los sujetos obligados a costearlas -artículo 8-, la iniciativa de la ordenación y ejecución de las actuaciones según su tipo -artículo 9-, las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las mismas -artículo 10-, el documento o memoria de viabilidad económica que deben incorporar los instrumentos de ordenación y ejecución -artículo 11-, los efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones -artículo 12-, las formas de ejecución -artículo 13- y las facultades de los sujetos legitimados -artículo 15-.
Al respecto de este segundo grupo de preceptos impugnados, lo primero que descarta el Tribunal Constitucional es que, considerados de forma conjunta, estén amparados por la competencia estatal relativa a las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” -artículo 149.1.23 de la Constitución- o la competencia referida a “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” -artículo 149.1.1 de la Constitución-.
No obstante, y ante la amplitud de lo regulado en estos preceptos, el Tribunal Constitucional procede a analizar cada uno de los concretos preceptos impugnados para comprobar si tienen o no cabida en algún título competencial estatal. De esta manera:
b.1) El artículo 7 define las actuaciones sobre el medio urbano (como aquéllas que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, así como las actuaciones de regeneración y renovación urbanas).
Entiende al respecto de este precepto que se constituye como una directriz general de naturaleza económica dictada al amparo del artículo 149.1.23 de la Constitución, considerando, en consecuencia, el precepto conforme con la Constitución.
b.2) El artículo 8 regula los sujetos obligados a la realización de las obras comprendidas en las actuaciones a que se refiere el artículo 7 anterior. Y a este respecto entiende el Tribunal Constitucional que el precepto se encuentra amparado en títulos competenciales estatales -149.1.1) y 8)-.
b.3) En lo concerniente al artículo 9, este precepto regula -en el primer apartado- la iniciativa en la ordenación de las actuaciones, indicando que tal iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, podrá partir de las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y los propietarios. Además, ya en el apartado 2 de este artículo 9, se dispone que las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética.
Al respecto del primer apartado, el Tribunal Constitucional entiende que “la regulación de la iniciativa de las Administraciones públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y los propietarios en la formulación de los planes de ordenación no invade las competencias autonómicas, siempre que se entienda que son las Comunidades Autónomas las que podrán regular para cada instrumento de ordenación cómo se articula esa posibilidad y que la alusión a las Administraciones públicas y entidades dependientes de las mismas, se refiere, por cuanto se trata de una facultad de iniciativa o propuesta, a aquellas distintas de la Administración urbanística” -F. 5º-.
Sin embargo, en lo que concierne al apartado 2, entiende el Tribunal Constitucional que desborda en su regulación los límites que para el Estado supone el respecto a las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Siendo que “el Estado no se limita a dotar a las administraciones con competencias urbanísticas de instrumentos para que puedan, si lo estiman pertinente, acometer obras de rehabilitación, reforma y regeneración urbanas, sino que las obliga a llevarlas a cabo en esos supuestos, lo que supone un exceso en cuanto que vacía de contenido sus competencias en materia urbanística”. En consecuencia, concluye la inconstitucionalidad del apartado segundo del artículo 9 de la Ley 8/2013 (consecuencia que se extiende al artículo 4.4 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre – al ser reproducción de aquél).
b.4) El artículo 10 establece las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones.
Al respecto de este extenso precepto, el Tribunal Constitucional anula el segundo párrafo del apartado 1 (referente a las actuaciones que no requieran de la alteración de la ordenación urbanística vigente), el apartado 2 (concerniente al contenido mínimo de los acuerdos administrativos que delimiten los ámbitos de actuaciones conjunta o aislada) y el inciso “o sujetos a cualquier otro régimen de protección” del apartado 5 (dedicado a introducir acotaciones para los inmuebles declarados de interés cultural o sujetos a cualquier otro régimen de protección). Inconstitucionalidad que se extiende al artículo 24 (apartados 1, 2 y 6) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre – al ser reproducción de aquél.
Los motivos que sustentan esta declaración de inconstitucionalidad es que se estarían invadiendo las competencias autonómicas en materia de urbanismo y sobre el control de la edificación.
b.5) El artículo 11 regula la “Memoria de viabilidad económica”, instrumento tradicional en nuestro ordenamiento urbanístico, propugnando que la ordenación y ejecución de las actuaciones referidas requerirá la realización, con carácter previo, de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, una serie de elementos recogidos en los apartados a) a e).
Pues bien, salva el Tribunal Constitucional el primer párrafo del artículo, declarando sin embargo inconstitucionales los elementos mínimos -apartados a) a e)- con el que debe contar dicha Memoria, al entender que “la regulación de la materia se ha efectuado de una manera excesivamente detallada y agotadora, impidiendo así a la Comunidad Autónoma desplegar sus potestades normativas y sobrepasando las que corresponden al Estado conforme a nuestra doctrina”. Inconstitucionalidad que se extiende a las mismas letras del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre – al ser reproducción de aquél.
b.6) El artículo 12 regula los efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones, indicando que dicha delimitación, una vez firme en vía administrativa, provoca los siguientes efectos:
(a) La declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante, además de aquellos otros que expresamente se deriven de lo dispuesto en la legislación aplicable.
(b) Legitima la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal que sean indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos para garantizar la accesibilidad universal.
(c) Marca el inicio de las actuaciones a realizar, de conformidad con la forma de gestión por la que haya optado la Administración actuante.
Además, ya en el apartado 2 de este artículo 12, se regula la afección real directa e inmediata de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras.
Pues bien, a este respecto, anula el Tribunal Constitucional el inciso «y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante» del artículo 12.1 a) y el artículo 12.1 c). Inconstitucionalidad que se extiende al mismo inciso del artículo 42.3 y al artículo 24.3 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre- al ser reproducción de aquél. Y ello en el entendimiento de que el Estado estaría sobrepasando los títulos competenciales bajo cuyo amparo había dictado estos preceptos (149.1.1 y 8).
b.7) El artículo 13, por su parte, regula las formas de ejecución de este tipo de actuaciones. De esta manera, el precepto -apartado 1- indica que las Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística.
Estableciendo, ya en el apartado 2, algunas reglas procedimentales relativas al uso de la expropiación (incluida la liberación) o la ejecución subsidiaria. Además, en el apartado 3 se establece la posibilidad de que la Administración decida si ejecuta las obras directamente o si procede a su adjudicación por medio de la convocatoria de un concurso público, así como la posibilidad de suscribir convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento.
Al respecto, declara inconstitucionales el apartado 1 de este artículo 13; el inciso «asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan» del artículo del apartado 2.a) de este artículo 13; y el apartado 3 del artículo 13.3, salvo el inciso «Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento». Inconstitucionalidad que se extiende a sus correlativos contenidos en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre- al ser reproducción de aquél.
b.8) El artículo 15 regula las facultades de los sujetos legitimados disponiendo el apartado 1 que “podrán participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y en las de regeneración y renovación urbanas, además de las Administraciones Públicas competentes, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de viviendas y las asociaciones administrativas constituidas al efecto, los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas y los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, así como las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas que se constituyan por ellos de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, en su defecto, por el artículo siguiente”.
El Tribunal Constitucional a la hora de enjuiciar la constitucionalidad de este precepto, anula solamente el inciso final “o, en su defecto, por el artículo siguiente” de este apartado 1 del artículo 15. Inconstitucionalidad que se extiende al artículo 9.4 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre- al ser reproducción de aquél.
c) Por último, se impugna la disposición final duodécima que da nueva redacción a los apartados séptimo y octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo. En concreto (i) el inciso primero del apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo a cuyo tenor «todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial o urbanística». Y (ii) el apartado octavo: «Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta; c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes; d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público».
Al respecto de estos apartados, el Tribunal Constitucional anula el apartado 8.a), salvo el inciso «Movimientos de tierras, explanaciones» y el inciso «y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público» del apartado 8 d). Inconstitucionalidad que se extiende a sus correlativos contenidos en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre- al ser reproducción de aquél.
Señalar por último que existe un voto particular emitido por un Magistrado (y al que se adhiere otro Magistrado), concerniente al artículo 15.1 antes citado.
Destacamos los siguientes extractos:
“De las tres evaluaciones que componen el informe de evaluación, sólo una, el certificado de eficiencia energética, tiene relación o incidencia directa en el medio ambiente y la energía, pues tiene un valor orientativo sobre la eficiencia energética y el cumplimiento de los compromisos de España con Europa en el horizonte 2020. De hecho, esta certificación está ya regulada por el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, hoy vigente, dictado para la transposición de la Directiva 2002/91/CE. Así pues, son dos las materias, medio ambiente y energía, directamente afectadas por la certificación de la eficiencia energética.
La certificación de eficiencia energética que el informe de evaluación debe incorporar podría inscribirse en los títulos competenciales del artículo 149.1.23 –legislación básica sobre protección del medio ambiente– y 149.1.25 CE –bases del régimen energético–. Debe tenerse en cuenta que este Tribunal ya ha afirmado anteriormente el carácter básico, según el artículo 149.1.23 CE, de las normas estatales que persiguen la información y publicidad, en concreto, el carácter básico de un «[r]egistro único para todo el territorio español que centralice los datos sobre el sector con la doble función complementaria de información propia y publicidad para los demás» (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 3 y sentencias en ella citadas). Y si el Estado tiene competencia para regular la certificación de eficiencia energética, también la tiene para integrarla en el informe de evaluación, aunque su alcance –valor informativo para las Administraciones y los ciudadanos en general, así como los obligados a realizarla– varíe, no como consecuencia de una nueva regulación de la certificación de la eficiencia energética, sino de las condiciones con que el informe de evaluación ha sido regulado en la ley impugnada.
Pero ni el título competencial del artículo 149.1.23 CE, ni el del artículo 149.1.25 CE amparan, dados sus contenidos, los otros dos aspectos del informe impugnado, esto es, la evaluación del estado de conservación del edificio y de las condiciones de accesibilidad. En definitiva, si bien la certificación de eficiencia energética está amparada por los títulos competenciales del artículo 149.1.23 y 25 CE, no lo están, sin embargo, las otras dos evaluaciones que el informe incorpora (así, STC 5/2016, FJ 4, respecto a la imposibilidad de incardinar en el artículo 149.1.23 CE la inspección técnica de edificios regulada en el Real Decreto-ley 8/2011).
[…]
En conclusión, salvo lo dispuesto en el artículo 4.1, el Estado no ostenta título competencial alguno que le permita imponer la evaluación del estado de conservación de los edificios y del cumplimiento de las condiciones de accesibilidad que, junto a la certificación de eficiencia energética, integran el contenido del informe de evaluación de edificios en los términos y con el contenido previstos en la de la Ley 8/2013. Por tanto, salvo el artículo 4.1, el resto del artículo 4 de la Ley 8/2013 es inconstitucional, y también lo son, por su carácter instrumental de las previsiones del artículo 4 que se declaran inconstitucionales, el artículo 6, la disposición transitoria primera y la disposición final decimoctava. Declaración que, conforme se ha expuesto en el fundamento jurídico 1, se ha de extender a los artículos 29, excepto su apartado primero, y 30, la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, en cuanto reproducen el contenido de los preceptos de la Ley 8/2013 impugnados”.
“A la vista de la doctrina expuesta, debemos rechazar que la regulación del régimen jurídico de estas actuaciones sobre suelo urbano, derivada, tal y como señala la exposición de motivos, de la necesidad de ofrecer un marco normativo adecuado que permita rellenar las lagunas de unas legislaciones autonómicas que el legislador estatal entiende insuficientes para poder desarrollar las actuaciones sobre el suelo urbano, o la de eliminar los obstáculos legales que según su criterio éstas suponen, tenga por sí sola, una incidencia directa o conexión inmediata con la economía general. En definitiva, como recuerda la STC 5/2016, FJ 4, la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.13 CE «cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía (SSTC 61/1997, FJ 36; 112/2013, FJ 3, y 141/2014, FJ 5)».
Por similares razones, debemos rechazar, en contra de lo que afirma el Abogado del Estado, que la regulación de los preceptos impugnados esté amparada en su conjunto, por el título del artículo 149.1.1 CE, pues no se trata una regulación instrumental para la definición de las condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedad u otros derechos constitucionales, sino de conseguir mejorar el régimen jurídico de las actuaciones urbanísticas sobre el medio urbano que, como ha señalado el legislador, no han permitido una actuación adecuada sobre los cascos de las ciudades”.
“Para resolver las vulneraciones alegadas por la Comunidad Autónoma es necesario partir del contenido y finalidad de la regulación estatal, ya que son estas dos variables las que nos permitirán realizar el correcto encuadramiento competencial de los preceptos impugnados. Estos traen causa de las operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana reguladas en los artículos 110 y 111 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de economía sostenible, así como en los artículos 17 a 22 del Real Decreto ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, todos ellos derogados expresamente por la de la Ley 8/2013. Establecen el régimen jurídico de las actuaciones sobre el medio urbano: definen su objeto (art. 7), los sujetos obligados a costearlas (art. 8), la iniciativa de la ordenación y ejecución de las actuaciones según su tipo (art. 9), las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las mismas (art. 10), el documento o memoria de viabilidad económica que deben incorporar los instrumentos de ordenación y ejecución (art. 11); los efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones (art. 12) y las formas de ejecución (art. 13). Estos se completan con otros preceptos que no han sido impugnados, tales como las facultades de los sujetos legitimados (art. 14), la regulación de las asociaciones administrativas (art. 16), los convenios para la financiación de las actuaciones (art. 17) y las reglas de cooperación administrativa (art. 18).
En cuanto a su finalidad, debemos estar a los objetivos que según la exposición de motivos de la ley impugnada, se predican de la regulación de este tipo de actuaciones. En primer lugar, dicha exposición de motivos viene a explicar que si bien los procesos de nueva urbanización han tenido respuesta adecuada en la legislación vigente, no existe un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbana en la que todavía persisten «obstáculos legales» que impiden su puesta en práctica o incluso su viabilidad técnica o económica, por lo que resulta necesario «generar un marco normativo idóneo para dichas operaciones, que no sólo llene las lagunas actualmente existentes, sino que remueva los obstáculos que las imposibiliten en la práctica y que propicie la generación de ingresos propios para hacer frente a las mismas». Por otra parte, y aunque no sean predicables en exclusiva de este tipo de actuaciones, sino de la ley en general, cabe reseñar, en segundo lugar, las siguientes finalidades: (i) potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas; (ii) ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción encontrando nuevos ámbitos en la rehabilitación edificatoria y regeneración urbana, y (iii) fomentar la calidad, sostenibilidad y la competitividad tanto en edificación como en suelo acercando el marco normativo nacional al marco europeo en lo que atañe a los objetivos de eficiencia, ahorro y lucha contra la pobreza energética”.
“A la vista del contenido y finalidad de los preceptos impugnados, cabe afirmar que la regulación de las actuaciones en suelo urbano se enmarca en la materia urbanística que comprende la intervención en la edificación y usos del suelo entre las que el texto refundido de 1976 incluía las órdenes de ejecución o suspensión de obras y otros usos, así como en la reforma urbana que requiere del correspondiente instrumento de ordenación que contenga las determinaciones generales y/o pormenorizadas propias de los planes urbanísticos, y de la posterior gestión urbanística. La regulación de este tipo de operaciones afecta, en consecuencia, a técnicas e instrumentos estrictamente urbanísticos que, como tiene afirmado este Tribunal, forman parte de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Pero, de otro lado, de acuerdo con la disposición final decimonovena, todos los preceptos impugnados en este bloque habrían sido dictados al amparo del título genérico del artículo 149.1.13 CE. Además, los artículos 8 y 15 de la Ley 8/2013 lo habrían sido al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1, 16, 18, 23 y 25 CE; y los artículos 11 y 12 al amparo de los apartados octavo y decimoctavo del artículo 149.1. CE.
Cabe señalar, en cuanto a la utilización por el Estado de concretas técnicas urbanísticas para el ejercicio de sus competencias, ya sea ex artículo 149.1.1 CE o 149.1.13 CE, lo que resulta predicable de cualesquiera otros títulos competenciales estatales, que este Tribunal tiene afirmado que aunque no le está permitido definir o predeterminar las técnicas urbanísticas que al legislador autonómico corresponde libremente arbitrar al configurar su modelo urbanístico y territorial, sí puede, sin embargo, aludir a conceptos y técnicas urbanísticas cuando lo haga en términos puramente instrumentales, necesarios para el ejercicio por el Estado de sus competencias. En otras palabras, lo que no cabe es que el Estado determine el régimen jurídico de estos instrumentos urbanísticos de manera que se impida al legislador autonómico que, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre urbanismo, y ponderando las circunstancias y factores diversos de toda índole, pueda acudir a técnicas urbanísticas diversas (STC 61/1997, FJ 17, y STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 10). Finalmente, la remisión de la ley estatal a conceptos urbanísticos, ya en relación con el artículo 149.1.13 CE, fue admitida por este Tribunal al afirmar que podría proyectarse sobre el urbanismo, pero siempre que en el ejercicio de dicha competencia no se recurra a técnicas urbanísticas ni resulten vaciadas de contenido, o limitadas irrazonablemente, las correspondientes competencias autonómicas, lo que llevó a considerar en los casos de las SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12, y 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, que el Estado establecía un supuesto estrictamente urbanístico, al que anudaba un específico régimen jurídico, de modo que imponía una determinada consecuencia desplazando con ello la competencia autonómica en la materia”.
“A la vista de la doctrina expuesta, debemos rechazar que la regulación del régimen jurídico de estas actuaciones sobre suelo urbano, derivada, tal y como señala la exposición de motivos, de la necesidad de ofrecer un marco normativo adecuado que permita rellenar las lagunas de unas legislaciones autonómicas que el legislador estatal entiende insuficientes para poder desarrollar las actuaciones sobre el suelo urbano, o la de eliminar los obstáculos legales que según su criterio éstas suponen, tenga por sí sola, una incidencia directa o conexión inmediata con la economía general. En definitiva, como recuerda la STC 5/2016, FJ 4, la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.13 CE «cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía (SSTC 61/1997, FJ 36; 112/2013, FJ 3, y 141/2014, FJ 5)».
Por similares razones, debemos rechazar, en contra de lo que afirma el Abogado del Estado, que la regulación de los preceptos impugnados esté amparada en su conjunto, por el título del artículo 149.1.1 CE, pues no se trata una regulación instrumental para la definición de las condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedad u otros derechos constitucionales, sino de conseguir mejorar el régimen jurídico de las actuaciones urbanísticas sobre el medio urbano que, como ha señalado el legislador, no han permitido una actuación adecuada sobre los cascos de las ciudades.
Todo ello, claro está, sin perjuicio de que, singularmente considerados, los concretos preceptos impugnados pudieran contener una directriz o principio básico o una medida ejecutiva que responda efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica y tenga una incidencia directa y significativa sobre la economía general, o establezcan las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos y deberes, o ejerzan alguna otra competencia estatal. Es por ello que la conclusión a la que lleguemos debe partir del análisis de cada uno de los concretos preceptos impugnados para ver si, individualmente considerados, tienen cabida en algún título competencial estatal, o si, por el contrario, se ha producido un desplazamiento de la competencia urbanística autonómica”.
Comentario del Autor:
El núcleo de la sentencia objeto de análisis incide en la regulación que se efectuó al respecto de las actuaciones sobre el medio urbano (que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, así como las actuaciones de regeneración y renovación urbanas), y el intrincado régimen jurídico para su desarrollo y ejecución.
Como ocurre en esta clase de pleitos ante el Tribunal Constitucional, los argumentos de una y otra parte pivotan en torno a la cuestión competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas, sin que la regulación material contenida (recurrida) sea objeto de discusión más allá de esta disputa competencial. No obstante, las declaraciones de inconstitucionalidad de algunos artículos o apartados, tienen una gran incidencia en el desarrollo actual de actuaciones urbanísticas.
Ciertamente, el “panorama” legislativo vigente en España en materia urbanística (17 leyes urbanísticas) convierte en un trabajo ímprobo el análisis de la incidencia de la sentencia en la regulación urbanística de cada Comunidad Autónoma. Habrá que estar atentos, entonces, a las posibles repercusiones que se deriven de este pronunciamiento del Tribunal Constitucional en futuras impugnaciones de instrumentos urbanísticos.
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