Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 74/2016, de 14 de abril de 2016 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 122, de 20 de mayo de 2016
Temas Clave: Fiscalidad ambiental; Impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear; Identidad de hechos imponibles; Protección medioambiental; Finalidad extrafiscal; Financiación autonómica
Resumen:
El Pleno del Tribunal se pronuncia en este caso sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1.1 c); y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear.
El Abogado del Estado considera que el impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear vulnera el art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), porque su hecho imponible y demás elementos son coincidentes con los del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, regulado en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.
Los Letrados de la Generalitat y del Parlament de Cataluña entienden que ambos impuestos recaen sobre fases y elementos distintos del proceso de producción termonuclear de energía eléctrica, siendo sus hechos imponibles diferentes, pues el impuesto estatal recae sobre el combustible nuclear gastado, mientras que el autonómico grava estrictamente el combustible. Lo que se grava no es tanto la producción de la energía sino el riesgo que conlleva en relación con la salud y el medio ambiente.
Con carácter previo, el Tribunal nos recuerda su doctrina sobre el límite establecido en el art. 6.2 LOFCA, a cuyo tenor: “los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”. Pone de relieve que su interpretación debe respetar la existencia de un espacio fiscal propio de las CCAA y alude a la concurrencia de fines extrafiscales como elemento comparativo entre ambos tributos.
A continuación, compara los elementos esenciales del impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear y los del impuesto estatal. Al efecto, comienza por el objeto o naturaleza del impuesto y continúa con el hecho imponible, los obligados al pago del impuesto y, por último, analiza los elementos cuantitativos del impuesto, base imponible y cuota tributaria.
La conclusión a la que llega el Tribunal es que ambos tributos son equivalentes: su hecho imponible consiste en la utilización de energía nuclear para generar energía eléctrica y lo que en realidad se sujeta a gravamen es la utilización de combustible. Aprecia identidad en la base imponible, constituida por el peso del combustible nuclear gastado, medido en toneladas en el caso del impuesto autonómico y en kilogramos de metal pesado en el caso del impuesto estatal. Y también identidad en los tipos impositivos “de 800.000 €/tonelada en el caso del impuesto catalán (art. 27 de la Ley 12/2014) y de 2.190 €/kg de metal pesado (art. 17 bis de la Ley 15/2012) en el caso del impuesto estatal.
En definitiva, el Tribunal considera que no solo se grava la misma actividad sino que se hace también desde la misma perspectiva, por lo que declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados.
El Magistrado Sr. Xiol Ríos formula voto particular y basa su discrepancia en los siguientes argumentos: no basta una mera confrontación de hechos imponibles sino que es necesario trascender a otros elementos que forman parte de la organización territorial del Estado. No comparte las reticencias respecto a la asunción de la protección medioambiental como una finalidad extrafiscal en la configuración del poder tributario autonómico. Y no aprecia identidad formal y material entre los elementos del tributo estatal y los del autonómico, “habida cuenta de la finalidad extrafiscal de protección medioambiental del tributo autonómico que aparece reflejada en sus elementos estructurales”. Con especial énfasis se detiene en las dos finalidades extrafiscales a las que responde el tributo autonómico, las medioambientales y las relativas a la protección civil.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La lectura del art. 15 de la Ley 15/2012 permite descartar el anterior argumento, toda vez que regula dos hechos imponibles diferentes; el primero, que aquí interesa, es la propia producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear. Y el segundo, recogido en la letra b) del mismo precepto e inciso, la producción de residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Es decir, el impuesto estatal grava tanto la producción de combustible como los residuos, de lo que resulta la citada coincidencia, en lo que se refiere al primero de los hechos imponibles, con el impuesto autonómico. El hecho de que el impuesto estatal grave, además, la producción de residuos radioactivos, no obstaculiza la conclusión alcanzada de coincidencia de hechos imponibles.
La diferencia estriba así entre el combustible «utilizado» y el «gastado», que no basta para sustentar la disimilitud de hechos imponibles, pues la «utilización» del combustible a que hace referencia el impuesto autonómico, dentro del proceso de producción de energía eléctrica de origen nuclear, no implica otra cosa que «producción» de combustible gastado, habida cuenta la inseparabilidad, en el proceso, de la utilización de combustible nuclear, por un lado, de la producción, por su utilización, de combustible nuclear «gastado», por otro. En suma, la utilización de combustible nuclear en el proceso de producción de energía eléctrica produce, inevitablemente, combustible nuclear gastado, pues éste no es sino el resultado del combustible nuclear utilizado. La conclusión es que en ambos tributos el hecho imponible consiste en la utilización de la energía nuclear para generar energía eléctrica. El hecho de que el autonómico se refiera al gasto o utilización de combustible nuclear para la producción, mientras que el estatal mencione la producción del combustible, no impide la conclusión de coincidencia, ya que, a la luz del proceso de producción que se expone en los propios escritos de las partes, parece claro que en ambos casos es preciso que el combustible nuclear sea gastado. En suma, lo que se sujeta a gravamen, en ambos tributos, es la utilización de combustible (…)”
“(…) En ambos impuestos, la base imponible la constituye el peso del combustible nuclear gastado, medido en toneladas en el caso del impuesto catalán y en kilogramos de metal pesado en el caso del impuesto estatal.
Hay además identidad en los tipos impositivos, de 800.000 €/tonelada en el caso del impuesto catalán (art. 27 de la Ley 12/2014) y de 2.190 €/kg de metal pesado (art. 17 bis de la Ley 15/2012) en el caso del impuesto estatal.
En este caso, en los términos examinados, la coincidencia entre los elementos esenciales permite concluir no sólo que se grava la misma actividad, sino que se hace también desde la misma perspectiva, sin que obste a la anterior conclusión la parcial afectación de su recaudación a la necesidad de financiar actuaciones de protección civil (…)”.
Voto particular:
“(…) La interpretación del art. 6.2 LOFCA y el control de constitucionalidad que deriva del mismo debe hacerse atendiendo de manera principal al espíritu de respeto a la autonomía financiera que el poder constituyente otorgó a las comunidades autónomas para evitar que el ejercicio de sus competencias quedara mediatizado y vaciado de contenido por el eventual control que sobre su capacidad tributaria pudiera desarrollar el Estado central bien a través de la creación de tributos estatales bien a través de la creación de tributos locales (…)”.
“(…) Me parece preciso que en el análisis de controversias constitucionales como la que se plantea en el presente recurso de inconstitucionalidad se abandone el acrítico mecanicismo comparativo entre hechos imponibles, en el que a mi juicio se incurre por parte de la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, y, retomando el espíritu de la antigua jurisprudencia constitucional, se proceda a realizar esa labor comparativa vinculada con el fundamento del reconocimiento constitucional originario del poder tributario autonómico. En ese marco, me parece que son determinantes dos principios: (i) el carácter restrictivo con el que debe ser analizada la presunta identidad de hechos tributarios en aras de evitar un vaciamiento del poder tributario autonómico; y (ii) la prestación de una especial atención en ese análisis comparativo a las eventuales finalidades extrafiscales y de satisfacción de competencias propias del poder autonómico (…)”.
“(…) Discrepo de estas afirmaciones, ya que, como desarrollaré a continuación, (i) existe una expresa finalidad extrafiscal medioambiental y de protección civil en el impuesto autonómico impugnado que lo diferencia del estatal, la cual (ii) aparece evidenciada en la conformación de sus elementos esenciales constitutivos; (iii) respondiendo, además, al ejercicio de un poder tributario autonómico directamente vinculado con competencias autonómicas (…)”.
“(…) De ese modo, una mera comparación entre las exposiciones de motivos de las leyes configuradoras de ambos tributos permite concluir que si bien la actividad productiva gravada –la generación de electricidad de origen nuclear– es la misma, la finalidad primordial de carácter medioambiental y de protección civil del impuesto autonómico difiere de la del tributo estatal, que es de carácter omnicomprensivo (…)”.
“(…) Desde luego, no concurre la identidad de hechos y bases imponibles. No pude decirse que sea lo mismo la utilización de combustible nuclear –hecho impositivo del tributo autonómico– que la producción de combustible nuclear gastado –hecho impositivo del tributo estatal–. Ciertamente, ambos hechos son producto de la común actividad productiva –materia imponible– constituida por la generación de electricidad de origen nuclear, pero en sí mismos son, estrictamente hablando, actos distintos, hasta tal punto que, mientras para el tributo estatal la reutilización de combustible nuclear gastado extraído del reactor que fuera reintroducido con posterioridad en el reactor no daría lugar a un nuevo hecho imponible cuando fuera ulteriormente extraído (art. 15.2 de la Ley 15/2012), esa circunstancia sería irrelevante para el tributo autonómico, que seguiría considerándolo un hecho imponible autónomo.
Igualmente, no puede decirse que la base imponible sea la misma, ya que mientras la estatal recae sobre la cantidad de material pesado presente en el combustible gastado –se toma como referencia el resultado final en que queda el combustible nuclear tras la actividad de fisión–, la autonómica lo hace sobre la cantidad de combustible nuclear efectivamente utilizado –se toma como referencia el combustible nuclear antes de la actividad de fisión–, y es evidente que la composición química del combustible queda alterada, precisamente, por la actividad de fisión propiciadora de la generación eléctrica (…)”.
Comentario de la Autora:
La cuestión que se plantea en este supuesto es si resulta procedente la aprobación de un impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear que no se solape o pueda dar origen a una doble imposición si grava desde la misma perspectiva la actividad que comprende el impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. El Tribunal aprecia este solapamiento que, a su vez, se traduce en la conculcación de los términos establecidos en el art. 31.1 CE, a cuyo tenor “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.
Quizá se eche en falta un examen más detallado acerca de la finalidad extrafiscal del impuesto autonómico que persigue desincentivar una actividad que se considera nociva para el medio ambiente y la salud de las personas. Extremo que ha sido suplido a través del contenido de un voto particular que parte de la afirmación de que “la autonomía política sin autonomía financiera es una quimera”.
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